연구성과 보고   물환경 서비스와 물 인프라의 지속가능성 평가

“물 서비스 지속가능성 평가체계 구축 필요”

2035년 물 인프라 50% 이상 노후화 전망…유지관리에 재정적 한계도
호주·EU·네덜란드, 지속가능성 평가체계 법적 확립 통해 효과 입증
KEI, ‘물환경 서비스 지속가능성 정보시스템’ 구축…지자체 개선 유도

 

물환경 서비스와 물 인프라의 지속가능성 평가

 

 

국내 물 부문의 주요 인프라는 1970년대부터 집중적으로 건설되어 노후 시설물이 급증하고 있다. 현재 노후 인프라의 자산관리 필요성에 대해서는 일정한 공감대가 형성되어 있으나 객관적인 데이터를 근거 삼아 정책을 제시하는 노력은 부족하다. 지속가능한 물환경 서비스와 물 인프라를 확보하기 위해서는 이들의 지속가능성을 평가하는 체계를 구축해 법제화하는 일이 시급하다. 지난 4월 29일 온라인 실시간 중계로 진행된 ‘2020 한국환경정책·평가연구원(KEI) 연구성과 보고회’에서 2019년 물환경 분야 수행연구과제 성과발표를 맡은 류재나 물국토연구본부 연구위원은 ‘물환경 서비스와 물 인프라의 지속가능성 평가’라는 주제로 이 같은 내용을 발표했다. 류 연구위원에 따르면 물환경 서비스와 물 인프라의 지속가능성 평가결과는 개별 지자체가 물환경 서비스 및 물 인프라의 현재 상태와 과거 변화추이 등을 파악하고, 물 서비스 품질 유지 및 향상, 물 인프라 운용비용 절감, 물환경 서비스 제공을 위한 재정계획 수립 등에 활용할 수 있다. 현재 한국환경정책·평가연구원 물국토연구본부는 ‘물환경 서비스 지속가능성 정보시스템’을 구축해 지자체 공무원 뿐만 아니라 일반 국민에게도 결과를 공개하고 있다. 류 연구위원은 시스템이 제공하는 평가결과가 지자체 물관리 담당자들이 지표별 취약점을 확인하고 이를 개선하기 위해 노력하는 유인책으로 작용해 궁극적으로는 효율적인 정책개발에 활용될 수 있다고 강조했다. 이날 성과발표 내용을 정리했다.

유지관리비 증가 대비 요금 낮게 책정

 

한국환경정책·평가연구원(KEI) 물국토연구본부에서는 ‘물환경 서비스와 물 인프라의 지속가능성 평가사업’ 7차년도 연구를 진행 중이다. 발표할 내용은 해당 사업의 6차년도 연구결과와 그동안 진행한 5년간의 연구결과다. 다만 지난해 성과 자체를 언급하기보다 그동안 어떤 방향으로 이 연구를 진행했으며, 무엇을 위해 연구를 하고 있고, 연구는 어떤  것을 주 내용으로 하는지를 설명하고자 한다.

우리나라 물 인프라는 1970년대부터 준공되기 시작해 노후화 비율이 높다. 2014년 본부에서 계산해 본 바로는 준공된 지 30년 미만인 시설들이 대부분이고 2035년이 되면 노후화 시설 비율과 신규시설 비율이 거의 비슷해질 정도로 노후화 시설 비율이 급증할 전망이다. 노후화 시설이 많아진다는 것은 유지관리에 들어가는 비용이 늘어난다는 것을 의미한다.

 

 

문제는 유지비가 점차 증가하는 반면 이를 충당할 요금은 낮다는 것이다. 실제 연도별 물 인프라 유지관리비 산출값을 보면 2007년 2조 원에서 2012년 3조5천억 원으로 5년새 1.5배 늘었다. 2018년부터 2050년까지 33년간 공공하수도 시설 재구축에 필요한 금액은 총 317조로 추정, 연평균 9조6천195억 원이 필요한 것으로 분석된다. 그러나 우리나라 수도요금 현실화율은 상수도의 경우 80%, 하수도의 경우 40%로 이를 충당하기에 부족하다.

 

미래세대 요구 충족할 방안 모색 필요

 

게다가 국내 물 인프라 재구축 기반은 미흡하다는 한계가 있다. 우리나라는 1950년대부터 농업기반 수리시설물, 다목적댐, 상수도시설, 용수전용댐, 하수도시설을 단계적으로 구축해 왔다. 그런데 국내 법제는 물 인프라 건설시대인 1960∼1970년 이래 재구축 시대에 대비하기 위한 개정이 없어 미래 예측에 대한 대응이 부족하다. 유지관리 체계 또한 미흡하다. 상태평가를 바탕으로 수명 예측에 의한 보수와 교체가 이뤄지지 않고 있으며, 문제 발생 시 체계적으로 대응하지 못하고 있다.

물 인프라를 재구축하고 제대로 유지관리하기 위해서는 일종의 전략이 필요한데, 이 전략을 수립하기 위해 ‘지속가능성’이라는 것을 평가할 필요가 있다. 지속가능성을 평가한다는 것은 현 상태의 물 인프라와 물 서비스가 얼마나 지속가능한지를 평가하는 것이다. 평가한 자료를 토대로 비전과 목표를 수립하고 법체계를 구축하고 개선할 수 있으며 궁극적으로는 경영이나 실무에 도입해 성과로 반영할 수 있다.

다만 지속가능성은 정책입안자에게 추상적이고 이상적인 개념이므로 구체적인 정책과 연결을 위한 관점의 변화가 필요하다. 지속가능성이라는 비전을 정량적인 목표로 제시하면서 미래세대 요구를 충족시킬 수 있는 방안을 모색하자는 것이다. 또한 지속가능하지 않은 요소를 찾아내는 것에 그치지 말고 어떻게 지속가능하게 만들 것인지 모색하자는 것이다.

 

 

호주, 물 서비스 평가보고서 매년 발행

 

물환경 서비스와 물 인프라 지속가능성을 평가하는 체계를 법적으로 확립해 이행하는 대표적 국가로 호주가 있다. 호주 뉴사우스웨일즈(New South Wales)주의 경우 지방 물 서비스 기관(Local Water Utility)이 물 서비스 지속가능성을 평가하여 지속가능성 목표 달성을 위한 문제점과 조치계획, 향후 운영계획 등을 담은 평가보고서를 발행하면 주의 수자원에너지부가 취합하고 그 결과를 공개한다. 이를 바탕으로 주 단위 통합물순환계획 및 전략적 재정계획을 수립한다.

 

 

네덜란드에서는 물 서비스 공기업이 평가보고서를 작성해 제출하면 인프라환경부가 이를 취합하고 운영평가를 비교해 각 공기업별 운영상 취약점을 포함한 피드백을 한다. 물 서비스 공기업은 다시 운영개선 계획서를 작성해 인프라환경부에 제출하고 인프라환경부는 이를 물 서비스 지속가능성 평가체계를 개발하는 데 활용한다. 네덜란드는 이러한 평가체계를 통해 원가 절감, 서비스 만족도 상승, 재생에너지 사용비율 증가, 수질개선 등 효과를 거두고 있다.

유럽연합(EU)에서는 「유럽음용수법(Drinking Water Derictive)」에 물 서비스 평가와 관련된 조항을 추가하려는 움직임을 보이고 있다. 시민단체가 입법발의하고 유럽연합이 이를 긍정적으로 받아들여 관련 연구와 입법을 준비하고 있다. 물 서비스 평가가 본격적으로 이뤄지면 고객의 신뢰와 홍보 효과, 물 서비스 운영에 대한 진단 및 문제점 파악, 우수 운영사례 벤치마킹을 통한 효율성 증대 등의 효과를 거둘 것으로 유럽연합은 기대하고 있다.

 

국가 예산 집행의 효율화 도모 기대

 

물 서비스 지속가능성 평가는 다수 국외 사례를 통해 서비스를 효율적으로 제공하고 관리하는 데에 효과적이라는 것이 입증되고 있다. 이에 우리나라도 「수도법」, 「하수도법」과 같은 법체계 안에 지속가능성 평가 항목을 추가하여 지속가능성을 평가하는 법적 근거를 마련하고, 각 지자체가 지속가능성을 평가하면 환경부가 평가결과를 취합해 비교하고 개선계획으로 활용하는 순환구조로 개편하는 것이 우리 본부가 연구를 추진한 동기이다.

현재 우리 본부에서 추진 중인 ‘물환경 서비스와 물 인프라의 지속가능성 평가사업’은 물환경 서비스의 지속가능성을 평가하고 효율적인 운영방안을 유도하기 위한 정보 제공을 목적으로 한다. 지속가능성 평가결과를 공개함으로써 궁극적으로는 국가와 지자체의 지속가능한 인프라 관리, 더 나아가 국가 예산 집행의 효율화를 도모할 수 있을 것으로 기대하고 있다.

 

 

경제·사회·환경 축으로 하여 지표 구성

 

지속가능성 평가체계는 경제와 사회, 환경 크게 세 가지 축으로 구성된다. 각 부문별로 수자원을 이용하는 주체(지역민, 산업체 등)와 관리하는 주체(지자체, 지자체 직속 상하수도사업본부 등)의 의무사항을 파악하고 이에 맞는 지표를 구성하고자 했다. 물환경 서비스와 물 인프라의 지속가능성은 경제·사회·환경 부문별 위해요인(Risk)에 대한 시스템 대응능력을 갖춤으로써 도모될 수 있다. 이에 경제·사회·환경 부문별 위해요인을 규명하고 지속가능성 달성목표를 수립했으며, 목표 달성수준을 평가하기 위한 세부지표를 제안했다.

경제 부문에서는 ‘충분한 재원 확보가 가능한가?’를 평가목표로 삼고 재정건전성과 적정수준의 비용분담, 자산관리 등을 중요 평가지표로 설정했다. 이들 지표 아래 상하수도 유지관리비 투자비율, 상하수도 개보수사업 투자비율 등을 보조지표로 구성했다.

사회 부문에서는 ‘사회적으로 공평한 서비스가 제공되고 있는가?’를 평가목표로 하고 사회적 공평성, 서비스 품질의 지역 간 형평성, 사회적 수용성 등을 평가지표로 했다. 보조지표로는 수리답 면적 대비 저수지 수혜면적 비율, 평균 하천 제방 정비율, 인구 대비 재해피해금액 등을 구성했다.

환경 부문에서는 ‘높은 품질의 서비스를 공급하면서 수생태 건강성을 유지 및 증진할 수 있는가’를 평가목표로 두고 환경부하 관리, 환경생태를 위한 물배분, 수생태 연결성, 수생물 다양성 등을 평가지표로 설정했다. 보조지표로 단위 전력당 정수생산량·하수처리량, 오염발생총량 처리율, 생태하천복원사업비, 불투수면적비율, 경지면적당 농업용수 이용량, 공공하수처리수 재이용률 등을 구성했다.

 

 

2017년 들어서야 전국 단위 지자체 평가

 

본 연구는 연차가 꽤 진행된 과제로 연차 초반에는 지표 구성에 초점을 두어 진행했고 중권역 단위부터 평가를 진행했다. 이후 대권역으로 점차 범위를 넓혀가며 시범지역을 구성하고 지표를 수정하는 단계를 거쳤다. 전국 단위 지자체의 지속가능성을 평가하기 시작한 것은 2017년에 들어서다.

2017년도 평가자료는 2015년 말을 기준으로 한 자료다. 현재까지 우리 본부는 2015년, 2016년, 2017년 지자체별 지속가능성 평가결과를 갖고 있으며, 본부가 구축한 ‘물환경서비스 지속가능성 정보시스템’(http://106.243.165.5:13002/swes/main.do)에 이 내용을 공개했다.

지속가능성 평가결과는 결과 요약본을 보여주기 위한 것이 아니라, 지자체가 각 지표와 목표에서 평가된 결과가 어느 정도 수치에 해당하는지, 우리 지자체가 상대적으로 어디에 해당하는지를 알도록 하는 것에 그 목적이 있다.

전국 지자체를 규모에 따라 나눠 평가

 

2017년 기준 평가결과를 살펴보기에 앞서, 전국 161개 지자체를 그 규모에 따라 특·광역시(7개), 시 단위(77개), 군 단위(77개)로 나눠 평가했다. 그리고 각 그룹별 평가결과에 평균값, 최대값, 최소값을 나타냈다.

결과에서 ‘상’은 상위 30%를, ‘중’은 상위 30%에서 70%, ‘하’는 하위 30%를 의미한다. 대상 권역을 상·중·하의 개념으로 구분해 평가했다. ‘상’이라고 해서 지속가능하다는 의미는 아니다. 하천수질과 같이 객관적으로 상·중·하가 구분되는 기준은 이러한 기준을 따르지 않았다.

경제 부문에서 ‘관리기관 재정건전성’과 ‘사업재원 재정건전성’의 경우 광역시, 시, 군 순으로 재정확보에 유리한 것으로 나타났다. ‘요금현실화율’도 지자체 규모가 클수록 대체로 높았다. 이에 비해 ‘유지관리비 대비 원정수 구입비율’은 시 단위 지자체가 광역시, 군 단위 지자체보다 상대적으로 높았다. 이밖에 ‘총사업비 대비 유지관리비 투자비율’과 ‘개·보수 사업 대비 투자비율’은 상수도 부문이 하수도 부문보다 높게 나타났다.

사회 부문에서 ‘서비스 보급의 사회적 공평성’ 지표의 경우 특광역시가 가장 높고 이어 시 단위, 군 단위 순으로 나타났다. 반면에 ‘서비스 품질의 지역 간 형평성’은 군 단위, 시 단위, 특·광역시 순으로 반대되는 결과를 보였다. 상하수도 시설 보급이 특·광역시 단위, 시 단위, 군 단위 순으로 규모가 큰 지자체부터 이뤄졌기 때문이다. 이는 규모가 큰 지자체들이 급수보급률은 높지만 노후화율도 높아 물 인프라 정비가 시급하다는 것을 의미한다.

환경 부문에서는 환경부하 관리, 즉 배출 부하량이 군 단위 지자체에서 가장 높았으나 오염원 처리율은 낮았고, 지자체 간 배출 부하량 격차가 커 오염부하를 관리하려는 노력이 필요한 것으로 나타났다. 누수율도 군 단위가 특·광역시, 시 단위보다 훨씬 나쁘게 나타나, 군 단위 지자체는 누수율 저감을 위한 지속적인 관리방안을 마련해야 한다.

 

 

시스템 구축해 인프라 개선 노력 유도

 

본부가 구축해 운영 중인 ‘물환경서비스 지속가능성 정보시스템’은 상하수도 환경, 사회, 경제 부문의 지속가능성 평가 정보를 제공함으로써 이해관계자들의 참여 유도, 지속가능성 평가 항목 추가를 위한 법적 근거 마련, 효율적인 국가 예산 집행 기반을 마련하기 위해 만들어졌다.

 

 

▲ 한국환경정책·평가연구원이 구축해 운영 중인 ‘물환경 서비스 지속가능성 정보시스템’ 메인화면.

물환경서비스 지속가능성 정보시스템의 정보 제공 방식은 두 가지다. 첫 번째 방식은 ‘자료 원 값(전국 단위 지도)’이다. 자료 원 값은 해당 지자체의 세부지표에 대한 전국·군집·유역별 비교점수와 전년도 대비 변화 추이, 지역 특성, 해당 지표 데이터 출처 등 정보를 제공한다. 두 번째 방식은 ‘신호등’이다. 해당 지자체의 세부지표에 대해 하위 30% 이하인 ‘상대적 취약’ 지자체는 빨강색, 하위 30% 이상∼상위 30% 이하인 ‘보통’ 지자체는 노랑색, 상위 30% 이상인 ‘우수’ 지자체는 초록색으로 정보를 제공한다.

 

 

한국환경정책·평가연구원은 지금도 이와 같은 평가를 지속하고 있고 앞으로도 매년 지속가능성 평가를 실시할 예정이다. 국민들이 평가결과를 아는 것도 중요하지만, 결국 지자체 서비스 담당자가 자신이 속한 지자체의 지표가 악화됐는지, 개선됐는지, 유지 중인지 평가결과를 확인하고 지역의 물환경 서비스와 물 인프라를 개선하려 노력하도록 하는 것이 우리 본부에서 이 시스템을 구축한 목적이다.

 

[『워터저널』 2020년 6월호에 게재]