글로벌물산업정보센터

연구보고서

“물복지 지수, 신뢰받는 정책도구 되도록 지속 관심 필요”

물 서비스는 보편적 복지에 해당…물복지 수준 진단할 지수 개발 필요
이번 연구, 물복지 관점에서 우리나라 물관리 여건 분석한 최초의 연구
기존 단편적 분석 확장해 입체적인 관점에서 물복지 진단했다는 데 의의

▲ 최 한 주
K-water연구원 물정책연구소 책임연구원

포용적 물복지 정책 실현을 위한 국민 물복지 지수개발과 향후 과제

Ⅰ. 서론

우리나라의 수자원 정책은 1960∼80년대까지 성장 중심으로 추진되어 왔으나 환경오염, 소득 양극화 등의 여러 한계(the Limit to Growth)에 부딪히면서 성장과 함께 환경과 복지를 고려한 정책이 대두되기 시작하였다.

수량과 수질 인프라에 대한 지속적인 투자를 통해 2018년 기준 상수도 보급률은 97%, 하수도 보급률은 94%까지 향상되었으나, 물 서비스에 대한 계층·지역·세대 간 격차와 불평등은 여전히 존재하고 있다. 아직까지 200만 명의 인구가 마을상수도에 의존하여 생활하고 있으며 강원도 홍천군의 상수도 요금은 1천548.6원/㎥으로 서울(569.3원/㎥)보다 약 3배 이상 차이(환경부, 2020)가 나는 등 지역 간 비용부담의 격차도 심각한 실정이다.

건강하고 쾌적한 물은 모든 국민들이 동등하게 향유해야 할 필수재이기 때문에, 물 서비스는 보편적 복지에 해당하며 물복지 향상을 위한 정책이 필요하다. 이를 실현하기 위해 우선적으로 정량적 수준을 진단하기 위한 방법론이 요구되며, 증거에 기반한 정책을 입안할 필요가 있다. 이를 위해 본 연구에서는 물복지 수준을 진단하기 위한 지표와 지수체계의 개발 및 구축을 통해 우리나라의 물복지 상황을 제시하고자 한다.

Ⅱ. 물복지의 개념과 범위

최근 국가의 복지정책을 위한 다양한 담론이 형성되었으나 아직까지 물복지의 개념은 학술적으로 정립되어 있지 않다. 따라서 물복지 수준을 진단하기 위해 우선적으로 물복지에 대한 개념을 정의하여야 한다. 본 연구에서는 「헌법」의 행복추구권 및 사회보장권과 「물관리기본법」의 물관리 기본이념 및 물이용의 권리를 기초로 물복지를 정의하였다.

본 연구에서 수립된 물복지란 ‘현재와 미래의 모든 국민이 언제나 물이 제공하는 높은 수준의 혜택에서 배제됨 없이, 보다 나은 삶의 질을 보장받는 것’으로 정의하였다. 물복지를 구성하고 있는 핵심요소 또한 「헌법」과 「물관리기본법」에서 핵심적으로 보장하고자 하는 다양한 물이용권에 근거하여 형평성, 안정성, 건강성의 부문으로 구분하였다. 부문요소별 세부 정의는 [그림 1]과 같다.

물인권은 개인이 가지는 기본적 청구권이며, 물안보는 사회의 안정과 국가의 존립을 용수를 확보하고 물 위험을 예방할 국가의 책무인 반면, 물복지는 청구권의 성격과 국가 의무로서의 성격을 모두 가지고 있어 물인권과 물안보에 비해 보다 넓은 범위를 포괄하는 개념이며 적극적인 정책 목표라고 할 수 있다.

Ⅲ. 물복지 지수

1. 물복지 진단 프레임워크

본 연구는 물복지 진단 프레임워크로 환경 영역 분야에서 널리 이용되고 있으며 경제협력개발기구(OECD)¹⁾에서 개발한 압력(Pressure), 상태(State), 대응(Response)의 분석 틀을 적용하였다. P-S-R 프레임워크는 물복지 수준에 대해 직·간접적으로 영향을 미치는 요인과 그 결과로 나타나는 현상 및 그에 대한 대응을 고려하여 지표들을 분류함으로써 문제점에 대한 진단과 대안 제시가 용이한 장점이 있다. 물복지 지수를 P-S-R 프레임워크에 구성한 체계는 [그림 3]과 같다.

2. 물복지 지표 개발 및 지수화 과정

형평성, 안정성, 건강성을 부문 요소로 하는 P-S-R 프레임워크를 기반으로 항목에 적합한 후보 지표군을 선정하였다. 후보 지표군은 1차적으로 물안보 지표, 지속가능 발전지표, 물빈곤 지수, 환경복지 지표 등을 참조하여 구성한 후 선정된 후보 지표군은 물정책 분야 전문가를 대상으로 한 대표성과 정책부합성 평가를 통하여 중요도를 도출하였고 데이터 이용가능성, 시계열 데이터의 지속성을 2차 기준으로 최종 지표를 선정하였다.

특히 데이터의 이용가능성 및 시계열 데이터 지속성을 평가하기 위해 161개 지자체의 연속성 있는 물복지 현황을 파악할 수 있는 지표들을 10년간의 데이터를 취득·분석하였으며, 데이터는 상·하수도통계 등 총 18종의 정부, 공공기관의 공식통계를 활용하여 수집하였다. 이와 같은 지표적합성 평가를 통하여 최종적으로 3개 부문 26개 물복지 지표를 확정하였다.

선정된 물복지 지표는 [표 1]과 같이 형평성, 안정성, 건강성의 3개 부문과 P-S-R(압력, 상태, 대응) 프레임에 따라 26개 물복지 세부지표들을 구성하였다^2).

구축된 물복지 세부지표는 서로 다른 단위를 가지고 있기 때문에 지표 간 동일 비교를 위해서 대상간 서열화에 따른 상대적 비교가 용이한 최대-최소법을 적용하여 표준화를 하였다^3).

물복지 지수를 구성하는 세부지표의 가중치를 산정하기 위해 평균경력 18년 이상의 물분야 전문가 46명을 대상으로 AHP(Analytic Hierarchy Process) 조사(2020년 6월 1일∼6월 12일)를 통하여 각 지표의 상대적 중요도를 구하였다. 전문가 설문응답조사의 일관성지수(Consistency index)는 0.1 미만으로 분석되어 결과의 신뢰성을 확보하였다.

Ⅳ. 2018년 물복지 지수 현황 분석

1. 종합 및 부문 지수 진단결과

2018년 우리나라 물복지 수준을 진단한 결과, 수도권과 비수도권 간의 격차를 확인할 수 있었다. 전국 평균 물복지 종합지수는 0.591로 진단되었으며 수도권과 비수도권은 각각 0.661과 0.573으로 0.088의 격차가 존재하였다. 수도권의 경우 형평성, 안정성, 건강성 부문 지수가 모두 전국 평균을 상회한 반면, 비수도권은 전국 평균을 하회하는 것으로 나타났다. 수도권과 비수도권 간의 물복지 격차는 형평성, 건강성, 안정성 순으로 물복지에 영향을 미치고 있는 것으로 진단되었다. 특히 비수도권 가운데 강원권, 영·섬권 등이 물복지 수준이 열악한 지역으로 진단되어 물복지 향상을 위한 우선투자와 집중적인 관리가 필요하다고 추정되었다.

물복지 정책의 우선 대상 지역을 선정하기 위해 지수를 최댓값과 최솟값 기준으로 각 지역을 5분위 등급(매우양호-양호-보통-열악-매우열악)으로 구분하여 진단하였다. 그 결과에서도 수도권과 비수도권 간의 물복지 격차를 확인할 수 있었으며, 특히 열악 이하의 등급으로 진단된 지자체는 비수도권(128개)에 절반가량이 분포되어 있는 것으로 나타난 반면 수도권은 33개 지자체 가운데 1개 지역만 열악 이하로 진단되었다.

2. 지자체 유형 특성에 따른 물복지 현황

인구 규모, 도·농간, 재정자립도 수준에 근거하여 물복지 현황을 비교 및 분석한 결과, 인구 규모가 감소할수록 물복지 수준이 하락하였다. 대도시(100만 이상)와 소규모(20만 미만) 시·군간 물복지 종합 지수는 0.161의 격차가 발생하였고, 특히 형평성 지수 격차가 0.089로 물복지 불균형의 주된 원인이 되었다.

도시와 농어촌 지역 간 물복지 지수 분석 결과를 [표 5]에 요약하였다. 결과를 보면, 도시 지역(특·광역시 및 시)의 종합지수는 0.633인 데 반해 농어촌 지역은 0.545로 농어촌 지역의 물복지 수준이 열악하였다. 농어촌 지역의 물복지 지수가 취약한 주요 이유는 유수율(형평성 부문)이 낮고 관내 오염도(건강성 부문)가 높기 때문인 것으로 분석되었다. 유수율 제고를 위해 요금현실화를 통한 투자재원 확보와 노후관 개량 등 시설 재투자를 통해 관내 오염도를 낮추는 등의 정책이 시급하다고 판단된다.

재정자립도 수준에 따른 물복지 지수를 진단한 결과, 재정자립도가 낮은 지역에서 형평성 및 건강성 부문이 열악한 경향이 있는 것으로 나타났다. 따라서 재정자립도가 낮은 지역은 물 분야 투자 여력이 부족한 지역으로 판단할 수 있으며 중앙정부 및 광역도 차원의 지원이나 전문기관의 기술지원 등 대안을 검토해 볼 필요가 있다.

3. 맞춤형 정책제안

본 연구의 진단 결과를 기반으로 전국 161개 지자체를 도시-농어촌, 수도권-비수도권으로 구분하고 재정자립도 30%를 기준으로 하여 물복지 투자의 시급성 정도를 선별한 결과, 물복지 정책 우선순위 기준을 [그림 4]와 같이 8개로 제시하였다.

1순위부터 4순위까지 세부 물복지 지표를 분석한 결과 정책 수립·집행의 효율성을 위하여 단기정책과 장기정책으로 나누어 주요 개선요인과 이에 대한 정책제안을 [표 7]에 제시하였다.

Ⅴ. 향후 발전방향

물복지 지수는 우리나라의 물관리 상태를 파악하고 포용적 물관리 정책이라는 새로운 물정책의 패러다임을 실현하는 데 합리적인 도구가 될 것으로 기대된다. 특히 지금까지의 단편적인 분석을 확장하여 입체적인 관점에서 물복지를 진단하였다는 데 의의가 있다. 또한 데이터를 활용한 증거기반정책에 입각하여 취약부분을 파악하여 정책의 실행력을 높일 것으로 예상된다. 본 연구는 물복지의 관점에서 우리나라의 물관리 여건을 분석한 최초의 연구라고 할 수 있다.

향후 물복지 지표와 산정방식을 정교화하여 지수의 신뢰성과 수용성을 향상할 계획이며 물복지 지수가 진단-분석-처방이라는 환류의 프로세스를 갖추고 있는 만큼 물복지 지수 결과를 정례적으로 분석하여 정책 근거로서 의미를 가질 수 있도록 할 예정이다. 객관적이고 신뢰성 있는 정책도구로서 국가 물관리 정책에 폭넓게 활용될 수 있도록 물 관련 기관들의 지속적인 관심이 필요하다.

[참고문헌]
환경부(각 년도) 상수도통계
환경부(각 년도) 전국 오염원 조사
환경부(각 년도) 하수도통계
K-water(2020) 국민 물복지 지수 개발 연구
OECD(2013) Environment at a Glance 2013
가뭄정보포털, https://www.drought.go.kr
국가법령정보센터, https://www.law.go.kr
국가통계포털, https://kosis.kr
국민재난안전포털, https://safekorea.go.kr
기상자료개방포털, https://data.kma.go.kr
기후변화취약성 평가 지원 도구 시스템, https://vestap.kei.re.kr
물환경정보시스템, https://water.nier.go.kr
보건복지부, https://mohw.go.kr
지방재정365, https://lofin.mois.go.kr

¹⁾ OECD는 환경지표 개발작업을 통하여 환경성과를 측정할 뿐만 아니라 ‘환경과 경제정책의 통합, 그리고 지속가능한 발전경로를 측정한다’는 기본목표 아래 기존의 핵심환경지표에서 수송, 에너지, 산림, 농업 등 분야별 환경정책을 뒷받침해줄 분야별 환경지표와 이를 이용한 환경계정을 작성(강상목 외, 2000).

²⁾ 구체적인 지수화 과정은 K-water(2020) 국민 물복지 지수 개발 연구 참조.

³⁾ 세부지표가 물복지 수준에 정(+)의 영향을 미치는 상향지표는 (X-최솟값)/(최댓값-최솟값), 부(-)의 영향을 미치는 하향지표는 (최댓값-X)/(최댓값-최솟값)로 표준화하기 때문에 지표들은 동일한 범위인 0∼1 사잇값을 갖는다.

[『워터저널』 2021년 1월호에 게재]