『UN 세계물개발보고서』 제4편은 UN-Water 산하 여러 기관들과 수십 명의 과학자, 전문가, 비정부기구, UN-Water 파트너들이 세계 물개발 평가 프로그램의 조율 아래 지난 3년 동안 수행한 협력의 결과물로서 2012년 3월 발간되었고, K-water(한국수자원공사)는 지난 5월14일 한국어판을 발간했다.

본지는 K-water의 협조를 받아 『UN 세계물개발보고서』 제4편 ‘불확실성과 리스크에서 물관리(Managing Water under Uncertainty and Risk)’ 주요내용(영어 및 한글번역)을 2013년 6월호부터 4회에 걸쳐 게재하고 있다.
[편집자 주]

 

제10장 가치 평가되지 않은 물이 불확실한 미래를 야기한다

물에 깊은 영향을 미치는 정책들은 국가의 경제적, 금융적 고려에 의해 크게 영향을 받는 정치인 그리고 계획 및 경제, 금융, 물 사용 부서의 공직자들 등의 행위자들에 의해 만들어 진다. 또한, 물에 대한 투자에 관한 경우 그리고 물 개발과 관리에 대한 개혁을 실시하는 경우는 일반적으로 사회적 또는 윤리적, 평등 및 공중보건과 관련해서 표현된다.

물은 점점 더 산업 및 광업, 전력, 관광 등 경제활동의 위치를 결정하는 핵심 요소가 되고 있다. 물 스트레스 지역에서 일하거나 투자를 고려한 회사들은 자신들의 운영적 리스크와 명성에 대한 리스크를 야기할 수 있는 자신들의‘물 발자국’과 지역 공동체에 대한 영향에 대해 인식하기 시작했다. 물의 다양한 사회경제적 혜택에 대한 가치를 평가하는 것은 각국 정부 및 국제 기구, 공여 공동체, 시민사회, 기타 이해 관계자들의 결정을 향상시키는데 핵심적이다. 따라서 다양하게 사용되고 있는 물의 모든 혜택을 완전하게 평가하지 못한다면 물과 물에 대한 관리 부실을 낳는 정치적 태만이 야기될 수 있다.

경쟁적인 사용에 부족한 물을 할당하는 것은 물 관리의 핵심에 있다. 세계의 많은 지역에서 수자원에 대해 증가하는 압력은 모든 요구를 충족시키기 위한 물의 부족을 야기하고 있다. 물에 관한 스트레스는 주로 네 가지 상호 관련 있는 다음의 프로세스에 의해 야기된다.

즉, 인구 증가 그리고 경제 성장, 식량 및 사료, 에너지(바이오 연료도 그 중 한가지 에너지원) 수요 증가, 기후 가변성 증가가 그것이다. 부문들 내에서, 한 사용자 그룹에서 다른 사용자 그룹까지, 부문들 간에 어떻게 점차 희박해지는 물을 공유하고 할당하고 재할당할 것인가에 대한 선택이 이루어져야만 한다.

 

Policies with profound effects on water are made by agents . politicians and officials in planning, economic, finance and water-using departments . that are heavily influenced by national economic and financial considerations. In addition, the case for investment in water, and for making the reforms to its development and management is also commonly framed in social, ethical, equity or public health terms.

Water is increasingly becoming a critical factor in decisions for the location of economic activities such as industry, mining, power and tourism. Companies working or contemplating investment in water-stressed regions are becoming aware of their ‘water footprint’ and its impact on local communities, which could pose operational and reputational risk to their business.

Valuing the multiple socio-economic benefits of water is essential for improving decisions of governments, international organizations, the donor community, civil society and other stakeholders. Conversely, a failure to fully value all the benefits of water in its different uses is a root cause of the political neglect of water and its mismanagement.

The allocation of scarce water to competing uses lies at the heart of water management. In many parts in the world, increasing pressures on water resources are leading to a shortage of water to satisfy all needs. Stresses on water are mainly driven by four interrelated processes: population growth; economic growth; increased demand for food, feed and energy (of which biofuel is one source); and increased climate variability. Choices must be made about how to share, allocate and reallocate the increasingly scarce water within sectors, from one user group to another, or between sectors.

독립된 생태계와 사회체계에서 벗어나 사회생태학적 체계로 사고를 변화시켜야 한다. 한 가지로 정의된 미래에 대한 계획 대신에 물관리 기구들은 모두 불확실하지만 다양한 정도의 확률을 갖는 가능한 광범위한 미래 시나리오에 대응하기 위해 자신들의 평가 수단을 더 향상시킬 필요가 있다.

▲ 물의 다양한 사회경제적 혜택에 대한 가치를 평가하는 것은 각국 정부 및 국제기구, 공여 공동체, 시민사회, 기타 이해 관계자들의 결정을 향상시키는데 핵심적이다.사진은‘제7회 세계물포럼’개최장소 선정을 위한 세계물위원회(WCC) 이사회 장면.

 

사회적 위험 감수와 서비스의 신뢰도를 정의하는 것은 그것이 새로운 약품에 관한 것이든 원자력 발전소에 관한 것이든 물 기반시설에 관한 것이든 각각의 사회 내부에서 계속적인 대화를 통해 결정해야 하는 사회적 계약의 일부이다. 통합적인 수자원 관리(Integrated Water Resources Management, IWRM)는 지속가능성의 다양한 양상을 포함하기 위해 이러한 프로세스를 통해서 형성되는데, 이는 종종 의존적인 경로이기도 하다.

따라서, 통합적인 수자원 관리(IWRM)는 직접적인 통제력을 거의 행사할 수 없는 외생적 변화에 계속 대응하기 위해서 지식 집약적이며, 그야말로 적응력을 갖춰야 효과적일 수 있다. 적응적 관리는 관리 조치의 결과와 다른 사건들에 대해 더욱 잘 이해하게 할뿐만 아니라, 불확실성에 맞서 유연한 의사결정을 촉진하기 위한 절차이다.

본질적으로 복잡한 세계에서 물에 영향을 주는 중요한 결정 대부분은 워터박스(water box) 밖에서 일어난다. 이러한 결정들은 각국 정부들과 민간 부문, 시민사회의 지도자들에 의해서 내려진다. 따라서, 기술 전문가들이 정부 내의 의사결정권자뿐만 아니라 그들의 결정에 영향을 받는 사람들에게 정보를 제공할 수 있는 새로운 방법을 개발하는 것이 중요하다. 이는 기술 전문가들과 정부 의사결정권자, 사회 전체간의 공식적인 관계를 수립하는 것을 필요로 한다.

▲ 농업, 광업, 에너지 부문들과 토지 관리, 물관리를 상호 연결시키는 것도 효과적인 방법이다.

전통적으로 물관리에서 무엇이 고려되었는가를 뛰어 넘는 것 즉, 워터박스 밖으로 나아가는 것이 불가피하다. 제도적인 차원에서 농업 및 광업, 에너지 같은 부문들과 토지 관리와 물 관리를 상호 연결시키는 것은 효과적인 의사결정의 확률을 향상시킬 것이다. 이를 실현하는 것은 지도층에게는 매우 힘든 일이다.

전통적 접근법의 관성과 다양한 부문들의 저항을 극복하는 것은 여전히 힘든 과제이다. 의사결정권자가 이러한 아이디어를 실행에 옮기기 위해서는 지원이 필요하다. 또한 이들에게는 비판을 견디고 권력을 다른 부문과 공유할 수 있는 용기도 필요하다.

특정 불확실성과 리스크를 관리하기 위한 적절한 결정을 하기 위해 의사결정권자들은 이 점을 분명히 이해하고 있어야만 한다. 따라서 이들이 불확실성에 직면했을 때 어느 정도의 통제력을 가질 수 있도록 충분하고 정확한 정보를 제공해야 한다. 그렇게 된다면 불확실성을 관리하는 것에 대한 스트레스는 줄어들 수 있으며, 긍정적이고 현실적인 결과를 얻을 수 있을 것이다.

Chapter 11. Transforming water management institutions to deal with change

There are calls for a change in thinking away from separate ecosystems and social systems to socio-ecological systems instead. Rather than planning for one defined future, water management agencies increasingly need to improve their methods of assessment in order to respond to a range of possible future scenarios, all uncertain but presenting at varying degrees of probability.

Defining social risk tolerance and service reliability is part of a social contract to be determined through a continuing dialogue within each society, whether it be for new drugs, nuclear power plants or water infrastructure. IWRM is contextually shaped through this process to encompass the different dimensions of sustainability (ecological, biophysical, economic, social and institutional), but it is also often path dependent.

Thus, effective IWRM is knowledge-intensive and simply needs to be adaptive if it is to continue to respond to exogenous changes over which it generally has little direct control. Adaptive management is a process that promotes flexible decision-making in the face of uncertainties as outcomes from management actions and other events become better understood.

In an inherently complex world, most of the important decisions impacting on water occur out of the water box. They are taken by leaders in governments, private sector and civil society. It is therefore important that new methods be developed for technical people to inform decision-makers in government, as well as those who are affected by these decisions. This requires a formal structuring of relationships between technical specialists, government decision-makers and society as a whole.

Looking beyond what is traditionally considered water management. going outside the water box. is inevitable. Interconnecting water management with land management and sectors like agriculture, mining and energy, at the institutional level, will enhance the probability of effective decision-making. Realising this is highly demanding on leadership. Overcoming the inertia of traditional approaches and resistance from various actors remains daunting.

Decision-makers need support in putting these ideas into practice, as well as the courage to withstand criticism and to share power with other actors.

▲ 환경 통제 및 지하수 모니터링, 추출 허가, 오염에 대한 모니터링과 통제 등의 분야에서 효과적인 물 지배구조는 수자원의 과잉 사용 및 재앙적인 지표수 오염, 회복 불가능한 대수층 오염 등의 리스크를 감소시킬 수 있다.

 

In order to make appropriate decisions to manage particular uncertainties and risks, they have to be clearly understood. It is therefore important to supply enough accurate information to provide the decisionmaker(s) a certain amount of control when faced with

uncertainty. Managing uncertainty can then become less stressful and result in more positive and realistic outcomes.

제12장 더욱 지속가능한 미래를 위한 물에 대한 투자와 자금조달

물은 모든 측면에서‘하드(hard)’한 기반시설을 위해서 그리고‘소프트(soft)’하지만 똑같이 중요한, 데이터 수집과 분석, 배포, 인적 자원, 기술적 역량, 규제, 기타 물 지배 구조 이슈 등의 항목들을 위해서 현재 일어나는 것 보다 높은 수준의 자금조달을 필요로 한다. 물리적 자산과 자연적 자산 모두에 관한 물 기반구조에 대한 투자는 성장의 동인이며 빈곤 감축의 핵심일 수 있다.

적정하게 자금조달이 이루어지는 물 지배구조는 불확실성을 감소하고 리스크를 관리하는데 핵심적이다. 환경 통제 및 지하수 모니터링, 추출 허가, 오염에 대한 모니터링과 통제 등의 분야에서 효과적인 물 지배구조는 수자원의 과잉 사용 및 재앙적인 지표수 오염, 회복 불가능한 대수층 오염 등의 리스크를 감소시킬 수 있다. 때때로 일부 이러한 물 지배구조의 기능들은 추출 요금 및 오염 부담금을 통해 자체적인 자금조달이 가능할 수 있다.

전국적 관측 시스템의 방치와 쇠퇴는 중요한 수문학적 데이터의 손실을 야기한다. 각국의 물 및 물 관련 정보 기본을 업그레이드하는데 필요한 기술에 대한 투자는 좋은 수익을 보여줄 수 있으며 국제 개발 공동체의 지원 대상이 되고 있다. 이러한 정보는 중요한 국가적 관심사이지만 종종 심각하게 자금 조달이 안 되어서 제공받을 수 없는 지방적, 또는 하천 유역의, 지역적, 국제적 차원의 공공재이다.

공공기관에 의해 수행되는 적응과 완화 프로젝트들은 이러한 구체적인 목적을 위해 만들어진 새로운 적응 펀드 등의 광범위한 개발 펀드를 유치할 수 있다. 하지만, 많은 적응, 완화 노력은 자신들의 특정한 상황에 맞는 다른 자금조달원에 의지해야만 하는 준정부 기관뿐만 아니라 민간 기업 그리고 농민, 가정의 몫이 될 것이다.

▲ 담수화 플랜트와 재생수 사용을 위한 일부 프로젝트는 자본과 상업적 금융으로부터 자금을 조달하는 독립적인 상업 벤처에 적합하다. 사진은 카리브해 아루바섬의 해수담수화시설.

 

담수화 및 재생수 같은 기술 사용의 증가는 담수 지표수 및 지하수 인출에 의존하는 것과 비교할 때 리스크를 감소시키고 분산시킬 수 있다. 담수화 플랜트와 재생수 사용을 위한 일부 프로젝트(여기에는 폐수처리 플랜트에 대한 상당한 투자가 수반된다)는 자본과 상업적 금융으로부터 자금을 조달하는 독립적인 상업 벤처에 적합하다.

물을 위해 상업적 금융을 통해 자금을 조달하는 것은 2007년 이후 세계 금융 상황으로 인해 더욱 어려워지고 있다. 이 때문에 특히 라틴 아메리카 같은 일부 지역에서는 일반적인 문제들뿐만 아니라 물 기반시설 프로젝트에 대한 민간 차원에서의 관심이 줄어들었으며 현재의 민·관 합작(PPP) 벤처의 파트너들을 불안하게 만들고 있다. 유동성이 부족해지고 세계적인 은행의 문제들이 국내 은행들에 여파를 미침에 따라 이러한 금융환경은 이러한 인허가 거래(concession deals)(예: 자본)에 자금공급을 위한 벤처 캐피탈(예: 자본)과 대출 자본의 공급에 영향을 주었다. 공여 기관들의 기술 지원 및 리스크 공유를 통해 개발된 많은 혁신적인 거래들이 위험에 처해있다.

일반적인 원칙으로 금융적 파산의 리스크는 해당 프로젝트의 리스크 프로파일과 예상 캐시 플로우에 대한 금융적 조건을 조정함으로써 관리될 수 있다. 복잡한 대형 프로젝트는 수용가능한 전반적인 조합을 달성하기 위해서 다양한 종류의 금융(상업적 대출, 우대 대출, 보조금, 자본)을 병행하는 것이 일반화되고 있다.

불확실성과 리스크에 직면해서 자금조달에 관한 실현 가능한 접근법이 있다. 현재 사용 가능한 일련의 리스크 공유 장치를 사용하여 상환 가능한 자금원을 확보하는 것은 효율성 방안 및 표준의 검토, 기술적 운영, 징수율의 향상, 물 사용자로부터의 더 바람직한 비용 회수, 더욱 예측 가능한 정부 보조금과 공적개발원조, 기본적인 수익의 더 지능적인 사용의 혼합을 수반한다.

Chapter 12. Investment and financing in water for a more sustainable future

▲ 세계 각국의 물 및 물 관련 정보는 국제적 차원의 공공재이다. 사진은 아프리카 여러나라를 통과,물 분쟁이 끊이지 않는 나일강 전경.

 

Water in all its facets needs financing . at a higher level than is currently happening . for both ‘hard’ infrastructure and the ‘soft’ but equally important items such as data collection, analysis and dissemination, human resources and technical capacities, regulation and other governance issues. Investment in water infrastructure, in both its physical and natural assets, can be a driver of growth and the key to poverty reduction.

Adequately funded water governance is essential for reducing uncertainty and managing risks. Effective governance in areas such as environmental controls, groundwater monitoring and abstraction licensing, and monitoring and control of pollution can reduce

the risk of overexploitation of water resources or of catastrophic surface water pollution and irreversible contamination of aquifers. Some of these governance functions can sometimes be self-financing through abstraction and pollution charges.

The neglect and decline of national observation systems cause loss of vital hydrological data. Investment in the technology needed to upgrade countries’ water and water-related information bases can show good returns, and is being targeted for support by the international development community. Such information is of vital national concern, but is often a local, river basin, regional or international public good that is seriously underfunded and under-provided.

Adaptation and mitigation projects implemented by public agencies can draw on a range of development funds, including new adaptation funds created for this specific purpose. However, much of the adaptation / mitigation effort will fall to private companies, farmers and households, as well as subsovereign agencies that will have to rely on other sources of financing according to their particular situation.

Increasing the use of technologies, such as desalination and reclaimed water can reduce and distribute risk, compared with relying on withdrawals of fresh surface and groundwater. Desalination plants and some projects for the use of reclaimed water (entailing sizeable investment in wastewater treatment plants) potentially lend themselves to stand-alone commercial ventures funded from equity and commercial finance.

Raising commercial finance for water has become more difficult due to the global financial situation since 2007. This, as well as the problems typical of certain regions, most notably Latin America, have discouraged new private interest in water infrastructure projects, and has unsettled partners in existing private public partnership (PPP) ventures.

The financial climate has affected both the supply of risk capital (e.g. equity) and loan capital to finance these concession deals, as liquidity has become scarce, and the problems of international banks have had repercussions on local banks. Many innovative deals, developed with technical assistance and risk-sharing from donor agencies, are at risk.

As a general principle, the risk of financial default can be managed by tailoring financial terms to the risk profile and expected cash flow of the project concerned. For large and complex projects it is becoming common to blend different types of finance (commercial loans, concessionary loans, grants, equity) to achieve an acceptable overall mix.

There is a feasible approach to financing in the face of unknowns and risks. It involves a mixture of efficiency measures, review of standards and technological options, improved rates of collection, better cost recovery from water users, more predictable government subsidies and ODA, and the intelligent use of such basic revenues to attract repayable funding sources using the array of risk-sharing devices now available.