Part 03. 상하수도사업 경영합리화와 경쟁력 제고
 

 

 

▲ 문 현 주 한국정책평가연구원 물환경연구실장

우리나라 상하수도 사업은 양적으로는 성장했으나 구조적인 문제를 가지고 있다. 2012년 기준으로 상수도 보급률 97.9%, 하수도 보급률 90.9%에 달하는 성장을 이뤘다.

 

그러나 재정적인 측면에서 보면, 상수도요금 현실화율은 점차 하락하고 있다. 부채비율은 줄어든 것으로 보이지만, 영업수지비율과 경상수지비율은 악화되고 있다.

하수도는 더욱 심각한 상황으로 요금현실화율이 매우 낮고 재정적 건전성이 취약하다. 사용자 부담재원은 24.4% 정도에 불과한 실정이다. 하수도사업의 지역적 격차도 매우 커서, 지역별로 보급률과 원가, 비용 등에서 큰 차이를 보인다.

상수도요금 현실화율은 지역 규모가 작아질수록 낮아짐에도 불구하고, 단가는 높아지는 등 지역의 서비스뿐 아니라 지불 비용측면에서도 큰 차이를 보인다. 지금까지는 양적 팽창이 상하수도의 과제였다면, 이제부터는 지역적인 서비스균형과 재투자가 새로운 과제로 떠오르는 것으로 보인다.

산업의 수평적·수직적 분산, 운영의 전문화·기업화 미비, 취약한 관리구조 등이 우리나라 상하수도 사업의 산업구조이다. 이로 인해 서비스 공급의 비효율성, 지역적 서비스 격차, 낮은 산업경쟁력 등의 구조적 문제점이 나타나고 있다.

취약한 관리구조는 지자체 중심의 상하수도 업무로 인해, 생산자가 규제자가 되면서 야기되었다. 그로 인해 경제적·환경적 규제 또한 미흡해졌다. 중앙정부 차원에서 관리할 수 있는 문제도 분화되어 있고, 지역적 분할로 인한 규모의 불경제가 나타나면서, 지자체간 광역적 서비스 운영체계도 한계를 보이고 있다.

경쟁력 강화 위해 구조개편 필요

대내적으로는 높은 품질의 상하수도 서비스에 대한 요구가 높아졌고, 서비스 공급의 지역적 형평성 제고의 필요성도 부각됐다. 대외적으로는 국내 물 시장 성장에 대한 대응과 경쟁력 있는 산업 육성의 필요성이 제고되고 있다.

취약한 산업구조 문제를 해결하기 위한 방안으로는 △구조적 효율화 △지역균형 달성으로 보편적인 서비스 제공 △산업의 경쟁력 강화로 인한 육성이 있다. 경쟁력을 강화하기 위해서는 구조적 효율성이 전제되어 구조 개편 문제가 해결되어야 한다.

또한 경영형태를 개선하여야 경쟁력 있는 전문사업자도 육성할 수 있다. 한편, 생산자·규제자 동일성으로 미흡했던 부분은 전문화된 사업자를 적합하게 관리하는 것으로 해결할 수 있을 것이다. 상하수도 서비스는 공익성이 내재하기 때문에 구조 개편을 국민들이 수용할 수 있도록 하는 것이 중요하다.

사업 여건에 따른 지역적 이해로 인해 시설통합, 투자·재정의 통합이 추진되지 못하고 있다. 그래서 일부 조직 통합에 의한 운영통합 범위에서만 통합운영이 추진되고 있다. 따라서 조직시설의 통합운영으로 효율성을 높이고, 통합의 지역적 수용성도 높이는 것이 필요하다.  

 

효율성을 높이기 위해서는 상하수도사업 운영 진입장벽을 해소하고, 성과평가체계를 구축하여 경쟁기반을 확대해야 한다. 경쟁력 있는 사업 육성을 위한 전략도 필요하다.

지자체 직영 29%…급수량은 2.9%

상수도 사업의 경우, 전체 162개 지자체 중 115개가 공기업형태로 운영되고 있고, 매년 공기업의 수는 늘어나고 있다. 현재 직영기업으로 남아있는 시설은 아주 열악하다. 지자체가 직영으로 운영하는 지역의 수는 전체의 29%이지만, 급수량은 2.9%에 불과하다. 전체 공기업에서는 275억 원의 당기순이익이 발생하고 있다. 특히 7개의 특·광역시에서는 전체 상수도사업 당기순이익의 42.1%를 차지한다.

그럼에도 불구하고 공기업 중에는 손실이 발생하는 곳이 상당히 많다. 전체 115개의 상수도 공기업 중 69개에서 1천480억 원의 당기순손실이 발생하고 있으며, 3년 이상 손실을 내고 있는 기업은 50개이다. 총 16개 지자체에서 상수도 사업을 수자원공사에 위탁하여 관리하고 있으며, 대부분이 인구 10만 명 미만의 지역들이다.

이견이 있을 수 있는 부분이지만, 직영기업 같은 경우에는 규모가 아주 작다. 그래서 공기업이 매우 효율적으로 보이지만, 사실은 규모 효과가 작용하여 좋은 실적을 보이는 부분도 있다. 위탁사업자가 시설 단위로 위탁되어 있는 상황에서, 효율성을 보여주기는 어려운 상황인 것이다.

하수처리시설은 60% 정도가 민간에 위탁하고 있는데, 규모가 크고 시설이 좋은 곳은 대부분 공사·공단이 운영하는 곳이다. 직영과 민간을 비교해보면, 민간은 훨씬 효율적이라고 기대할 수도 있지만 사실은 위탁 방법에 따라 다르다.

「지방공기업법」상의 공기업은 “민간의 경영 참여가 어려운 사업으로써, 주민복리의 증진에 이바지할 수 있고, 지역경제의 활성화나 지역개발의 촉진에 이바지 할 수 있다고 인정되는 사업”일 경우 설립될 수 있다. 또한 지방공기업을 설치·설립 또는 경영할 때, 민간경제를 위축시키고 공정하고 자유로운 경제 질서를 해치거나 환경을 훼손시키지 않도록 노력해야 한다. 

 

민간경제 위축시키지 않는 범위 타당

우리나라 상하수도 사업의 민간의 경영 참여도를 보면, 하수도 같은 경우 시설단위지만 전문위탁사업자도 상당히 성장했고, 엔지니어링 분야에서 유수의 기업도 있다. 하지만 경쟁력 있는 사업자가 나올 수 있는 기반은 갖춰진 것에 반해 시장이 여의치 않은 것이 문제다. 

 

▲ 상수도 사업 분야는 수자원공사 등 전문기업에 의한 위탁이 시작되었으나 사업의 범위가 시설의 위탁운영에 국한되어 있으며 양여권, 출자, 매각 등이 불가능하며 다양한 전문사업자의 진입이 현실적으로 어려운 실정이다. 사진은 수자원공사 청주정수장 전경.

 

지방공기업 설치·운영의 범위는 국민들의 복리 증진, 경제 활성화, 개발 촉진의 편익을 가져올 수 있는 사업이고, 이에 따른 상하수도 사업의 중요성은 명백하다. 그러나 민간의 경영참여가 어려운 현실에 비추어 볼 때, 민간경제를 위축시키지 않는 범위에서 지방공기업 설립과 경영이 수행되어야 할 것이다. 그런 의미에서 위탁, 대행을 위한 지방공단의 설립은 그 범위를 벗어날 수 있을 것으로 평가된다.

위탁 대행을 위한 지방공단의 설립이 민간 위탁을 금지하는 것은 아니지만, 지방자치단체에서는 사업이 거의 유사하게 운영되는 공단을 선호할 수밖에 없다. 따라서 공기업과 민간이 경쟁할 때, 공정한 환경이 조성되어 효율성을 높일 수 있는 관리 체계가 필요하다.

위탁을 통해 일부 지자체를 제외하고는 대단한 성과를 못 보이는 이유는 위탁체계 문제에 있다. 단위시설 중심의 위탁이기에 규모의 경제를 추구하는데 한계가 있고, 사업자 선정 시 평가체계와 평가기준의 공정성 문제, 운영비용 통제 문제, 미비한 운영원가 산정방법 등 시행체계에서도 문제가 있다. 게다가 위탁사업자는 관리체계가 미비하고 전문성을 갖추지 못한 경우가 많다. 

 

“취약한 산업구조…효율성 제고 가능성 낮아”

현재 경영체제에서 지방공사·공단은 지방자치단체 공공업무의 대행기관으로, 그 사업영역은 지자체로부터 위임받은 공공 서비스에 국한되고 사업의 지역적 범위도 해당 지자체 경계를 벗어날 수 없다.

 

게다가 지자체가 전액 출자하도록 한정되어 있어 민간자본의 참여가 불가능하다. 따라서 상하수도 사업의 규모의 경제를 확보하기 위한 제반 정책수단 활용이 어렵고 다른 상하수도 사업자와의 통합, 광역적 서비스의 제공 등이 이루어지기 곤란한 경영형태이다. 

 

하수처리시설의 민간위탁 정책은 ㈜환경시설관리공사와 같은 하수처리장 민간전문운영기업을 탄생시키고 한국수자원공사의 사례와 같이 상수도 공공 부문 전문기업이 하수도 시장에 참여하게 하는 긍정적인 효과가 있다.

시설 단위의 위탁은 사업 규모의 영세성으로 인해 대부분 중소 영세업체에 의해 운영되고 있으며, 대규모 하수도 전문기업을 탄생시키기 어려운 구조적 한계를 내포하고 있다.

일부 지자체의 경우 지방공사·지방공단 설립에 의해 경쟁이 제한되는 등 취지가 왜곡되어 있기도 하다. 민간 전문기업이 탄생하고 시장의 벽이 낮아진 효과가 있었으나, 현재 위탁제도에서 제대로 실행할 수 없기 때문에 구조적인 문제가 있고 위탁 시스템이 이전 시스템과 비교해 우월한 부분을 찾기 어려운 것이 현실이다.

지자체가 직영으로 독점적으로 운영하면, 지역 내 사업운영에 대한 경쟁이 존재하지 않고 사업기능과 규제기능이 분리되지 않는다. 비효율적 운영이 가능하고 성과관리의 어려움 등의 문제점을 야기한다. 전문사업자를 위탁하면 위탁사업자 선정 과정에서도 경쟁이 가능해질 것이다.

위탁사업자 선정의 관리구조는 사업 기능과 규제 기능이 분리되지 않거나 분리된 형태가 있다. 지자체가 경제적 규제자로 역할을 하는 경우와 지자체·독립적인 전문 규제자가 사업성과를 관리하는 경우이다.

범위·규모 합리화·공정한 경쟁기반 확대

상하수도 사업 경쟁력 강화를 위한 정책방향으로 시설 및 사업의 범위와 규모를 합리화하고, 경쟁기반 확대에 있어서 진입장벽을 해소하는 한편, 성과 평가 체계를 구축해야 한다. 소비자 역할을 강화하고 정책참여자의 수용성을 제고하는 것도 중요하다.

상하수도 사업 위탁시장의 경쟁성·효율성을 제고하기 위해서는 상하수도 사업에 대한 주도적 전문사업자 육성, 위탁 시장의 경쟁유지, 경쟁기반 확대, 준거경쟁 등이 갖춰져야 한다.

전문사업자 육성 전략으로, 경쟁력 있는 전문사업자가 성장할 수 있는 기반을 마련하고 상하수도사업 전문 운영을 선도할 수 있는 주도적 전문사업자의 성장을 촉진하는 한편, 구조개편된 시장에서의 경쟁상태를 유지하여 사업운영의 효율화 및 산업 경쟁력 강화를 추구하는 방향을 추구해야 한다.

상하수도사업을 효율적으로 운영할 전문사업자의 존재는 구조개편의 추진도 촉진하는 요소이다. 구조개편 추진 초기에 전문사업자에 의한 운영 성과는 상하수도사업 통합 추진의 비전을 제시하는 한편, 또 다른 경쟁력 있는 전문사업자의 출현과 성장을 촉진하는 역할을 할 것이다.

물산업은 공익적 가치의 중시로 인해 경쟁의 도입 수준도 가장 낮은 산업 분야의 하나이다. 상수도 사업 분야는 수자원공사 등 전문기업에 의한 위탁이 시작되었으나 사업의 범위가 시설의 위탁운영에 국한되어 있으며 양여권, 출자, 매각 등이 불가능해 다양한 전문사업자의 진입이 현실적으로 어려운 실정이다. 따라서 상수도 사업 부문의 경쟁의 폭과 깊이 역시 제한적이다.

하수도 사업 분야는 물산업 분야 중 민간위탁, 민간투자 등이 도입되어 가장 높은 수준의 경쟁이 존재한다. 그러나 현재의 경쟁수준은 하수종말처리장의 위탁 또는 투자사업에 국한되어 있어, 경쟁의 폭과 깊이를 확대할 필요가 있다.

 

위탁관리체계로 직접 경쟁·성과 통제

지역적으로 분할되어 있는 독점적 사업자들의 성과 비교를 통해 효율적인 서비스 공급의 기준을 정해, 시장에서의 경쟁과 유사한 환경을 조성해야 한다. 사업자의 수를 적정하게 유지하는 것은 준거경쟁을 위해 필요한 비교 자료의 수를 확보한다는 측면에서도 중요하다.

사업자들의 담합도 어렵게 해야 한다. 준거경쟁을 통한 경쟁촉진의 관리체계가 정착되고 산업이 안정되면 자료의 이용가능성과 일관성이 유지되어 규제의 실행은 더 용이해 질 수 있다.

상하수도 사업의 경쟁기반을 확대하기 위해서는 시장진출에 대한 진입장벽을 해소하는 것이 중요하다. 지자체 상하수도사업의 통합 위탁관리를 위해, 상하수도 전문 운영사업자의 통합 사업이 가능하도록 지원이 필요하다.

지역(유역 연계) 상하수도 사업 통합 위탁관리 시행을 위한 법·제도도 정비되어야 한다. 지방공기업에의 민간기업 진출 또는 민간기업에 대한 지방공기업 진출 등 상호간의 장벽은 제거되어야 할 것이다.

물자원의 합리적인 이용과 효과적인 관리를 위해 정책목적과 연계된 사업의 정책적 성과에 대한 유인체계가 필요하다. 이러한 정책적 성과에 대해 추가적인 비용을 인정하고 효율성 개선 요구를 완화하는 등 유인체계를 구축함으로써, 상하수도 사업의 정책적 협조와 바람직한 성과를 유도할 수 있을 것이다.

 

▲ 하수도 사업 분야는 물산업 분야 중 민간위탁, 민간투자 등이 도입되어 가장 높은 수준의 경쟁이 존재한다. 그러나 현재의 경쟁 수준은 하수종말처리장의 위탁 또는 투자사업에 국한된다. 경쟁의 폭과 깊이를 확대할 필요가 있다.