이슈 & 토론  도시침수·지반침하와 하수도사업 재정,무엇이 문제인가?
 

하수도 분야는 기술적인 부분이 다수 있어, 투자해야할 부분이 많으나 기술과 재정이 뒷받침되지 않아 지자체들이 어려움을 겪는다. 특히 4대강 사업 이후 향후 평가정책에 따라갈 수 있도록 수질을 관리해야하지만 국가는 시설비에 대한 부분만 지원할 뿐 운영비는 고스란히 지방자치단체가 책임져야 하는 실정이다.

대구시의 경우 약 100억 원의 추가비용이, 광주시의 경우 약 80억 원의 추가비용이 사업에 투자되기도 했다. 2018년까지는 「하수도법」 개정으로 인해 비용이 더욱 많이 소요될 전망이다. 이에 상수도와 하수도 분야에 정수장의 물생산으로 해당지역 주민이 혜택을 받는 등 개인적 접근이 다르게 이루어져야 한다는 의견이 제기되었다.

하수도는 인근 지자체에도 영향을 미치며, 오염자 원칙 이외에 침수방제나 공공위생현상 등 공공 분야의 성격을 가진다. 환경 위생을 위한 여러 정책은 공공재(公共財)에서 부담해야 하는 한편, 오염자 부담원칙에 따라 수질의 우수처리는 요금으로 책정되어야 한다고 생각된다. 

형평성 측면만 접근…국가 개입 필요

일본은 대부분 지자체들이 우수에 대한 투자와 우수에 관한 유지 관리비의 약 50%를 공공기관에서 지원 받으나, 우리나라는 제대로 실현되지 못하는 실정이다. 우리나라의 하수도 요금은 태생적으로 상수도 요금의 30%에서 출발해 1:1의 논리가 적용되지 못하면서 하수도의 재정 구조가 어려울 수밖에 없는 구조를 취한다.

상수도 요금과 하수도 요금은 같은 선에서 출발해야 하지만, 왜곡됨에 따라 하수도 요금은 양적확대 및 보급 등 서비스의 형평성 측면에서만 접근되었다. 이에 하수처리 효율성 측면에서 국가가 나서야 한다.

하수도에 대한 기존 확대를 효율성 측면에서 살펴보는 것은 중요하다. 일부에서는 하수도국비지원 사업과 관련해 상하수도는 국가의 개입이 이뤄지면 안된다고 제기하지만, 하수도 관련해서 투자가 진행되어야 할 부분이 많은 실정이므로 국가의 개입은 필요하다. 또한 지자체의 지방하수도 확보 부문에 있어서 재정적 한계가 있으므로 지자체는 세미나 개최, 신문 기고 등 다양한 방법으로 국가의 도움을 요구할 수밖에 없다.

환경부의 ‘2013 하수도 통계’ 자료를 통해 하수도 전체 구조를 살펴보면 2013년 기준으로 중앙정부지원액은 1조8천억 원으로 전체의 약 20%를 차지하며, 지방정부 지원액은 3조7천억 원으로 41%를 차지한다. 하수도 사용료는 1조3천억 원으로 14%에 불과하다. 2009년부터의 통계를 살펴보면 하수도의 재정은 16∼17%에 머무르는 실정이다.

하수도 세입액은 점차 증가하고 부채액은 2008년까지 감소하다가 이후 점차 증가하는 추세이다. 2010년 이후 부채가 증가한 이유는 하수도사업에서 공기업 전환 지자체 증가, 하수처리시설·관로 정비 확대에 따른 지방부채 증가 등이 꼽힌다. 최근 하수도 BTL사업 때문에 지자체가 부담하는 부채가 늘어남에 따라 BTL사업 부채는 제외했다.

▲ 전국 지자체의 하수도 세입액은 점차 증가하고 부채액은 2008년까지 감소하다가 이후에는 증가하는 추세에 있다. 2010년 이후 부채가 증가한 이유는 하수도사업에서 공기업 전환 지자체 증가 및 하수처리시설·관로정비 확대에 따른 지방부채 증가 등이 꼽힌다.

전국 하수도 세출현황을 살펴보면 2013년 기준 하수처리시설은 약 4조7천억 원으로 전체의 53%를 차지했으며, 하수관로는 2조8천억 원으로 31%를 차지했다. 이는 처리시설에 가장 많은 세출이 투입되었으며, 하수관로에 대한 투자가 점진적으로 증가했음을 의미한다. 선진국의 경우 하수관로 투자비가 더 높지만 우리나라는 아직 하수처리시설에 대한 비용이 더 많은 실정이다.

특·광역시 등에서는 하수관로에 대한 세출이 최근 늘어나는 추세이다. 하수도 지방공기업은 우리나라에 지방자치단체 형태로 161개가 있으며, 지방자치단체에 제대로 된 하수원가가 측정되어 결산이 이뤄지면서 조직되었다. 87개는 2013년에 만든 공기업으로 재정분석을 지방공기업과 행정자치부에서 분석하기 때문에 수입에 대한 측정이 가능하지만, 나머지 74개는 원가 계산 자체가 성립하지 않는 상태이다. 용도별 사업비는 시설비가 많은 비중을 차지하는데, 인프라가 구축됨에 따라 운영유지비가 점차 증가하는 중이다.

행정자치부의 하수도 지방공기업 재정현황을 분석한 자료에 따르면 2013년의 총 부채는 약 5조3천억 원으로 유동부채가 약 6천억 원, 비유동부채가 약 4조7천억 원이다. 환경부 통계에서는 BTL사업 부채를 제외해 부채가 약 2조 원으로 조사되어 행정자치부의 자료와 차이를 보인다. 향후 20∼30여 년에 걸쳐 앞으로 지방자치단체가 부담해야 될 것으로 예상됨에 따라 현 시점에서 부채로 분석이 가능하므로 총 부채비용은 약 5조 원으로 볼 수 있다.

하수도 부채비율은 2007년부터 2010년까지 7∼8%로 비슷한 비율을 보였으나 2010년 이후 2011년 11.4%, 2012년 14.3%, 2013년 19.1%로 급격히 증가했다. 이는 경영수지분석이 가능한 하수도 공기업을 대상으로 당기순이익 및 수지비율 측정 시 하수처리시설, 하수관로 정비 관련 BTL사업으로 인한 장기미지급금(비유동부채)이 크게 증가했기 때문으로 분석된다.

당기순이익 분석 결과 2013년 기준으로 손실액이 1조2천억 원으로 나타났으며, 2009년 기준 4천600억 원에 비해 약 2.5배 가량 증가했다. 이는 경영수지분석이 가능한 하수도 공기업을 대상으로 연도별 하수도 당기순이익 및 수지비율을 분석한 결과 당기순손실이 갈수록 증가함에 따라 적자누적에 따른 재정건전성이 악화되었기 때문으로 보인다.

생산원가에 미치지 못하는 하수도 요금 수준 등으로 인해 하수도사업의 원활한 추진이 저해되고 있는 실정이다. 광역시의 경우 일일 하수처리량이 약 2천만㎥이며, 그 중 인구 100만 명 이상의 도시 11개가 부담하는 하수처리량은 1천100만㎥이다. 대한민국 전체 하수처리량의 55%를 인구 100만 이상의 도시 9개가 부담하는 것으로 분석된다. 하수도 재정악화를 해소하기 위해 지방자치단체의 적극적인 요금 적정화 정책 추진과 더불어 일반회계 및 국고 지원을 통해 재정적 부담을 완화시킬 필요가 있다.

▲ 생산원가에 미치지 못하는 하수도 요금수준 등으로 인해 하수도사업은 원활한 추진이 저해되고 있는 실정이다.

광역시의 하수도 세입 현황을 분석한 결과 총계 약 1조1천억 원으로 나타났다. 이 중 약 7%는 국가에서 지원을 받지만 나머지는 지자체에서 부담한다. 전국 하수도에 비해 광역시의 하수도사용료 및 원인자부담금의 비중이 높은 편이며, 하수도 재정건정성 확립을 위해 요금을 통한 재원 확보를 꾸준히 지속하고 있다.

광역시의 하수도 재정지출 추이를 살펴보면 2009∼2013년의 5년간 합계는 약 4조5천억 원이다. 이 중 인건비는 약 310억 원으로 전체의 0.7%를 차지하며, 운영경비는 약 570억 원으로 12%, 이전경비는 약 1조600억 원으로 23%, 자산취득비는 1조8천억 원으로 41% 등을 차지한다.

하수도사업 특성상 시설투자 중심으로 사업이 이루어짐에 따라 시설자산 취득비용의 지출이 크며, 하수관로 BTL사업으로 이전경비, 운영경비, 부채 및 이자상환 등 지출이 발생했음을 알 수 있다.

이를 바탕으로 광역시 하수도의 5개년 경영성과를 분석한 결과 운영비, 감가상각비 등의 영업비용의 급격히 증가해 대부분의 광역시에서 당기순손실이 발생한다. 지속적인 영업손실 발생으로 이자보상 비율이 급격히 증가하고 있으므로 특단의 경영개선 대책이 필요한 실정이다.

한편, 광역시 자체적으로도 하수도 요금 인상과 관련한 여러 정책을 추진해 자금을 마련하고자 노력 중이다. 6대 광역시는 지속적으로 요금을 인상해 요금수익을 통한 자체세입을 증대시키고 있으나, 국고보조 및 원인자부담금의 감소 등으로 재원확보가 어렵다.

최근 5년간 총 누적 요금인상율의 경우 부산시 26.9%, 인천시 30.0%, 대구시 38.9%, 광주시 8.4%, 대전시 47.0%, 울산시 43.6%로 요금인상률이 높은 편이다. 반면 국고보조금은 2011년 약 2천200억에서 2013년 약 900억 가량으로 줄었다. 또한 지속적인 요금 인상에도 불구, 여전히 요금현실화율은 낮은 추세이다. 하수도 요금현실화율의 추이를 분석한 결과 2013년 기준 광역시 평균 요금은 처리원가가 617.3원, ㎥당 요금은 418.4원으로 67.8%를 차지해 요금인상률은 35%로 나타났다.

광역시의 5년간 자본적 지출 비중은 국고보조금 41.6%, 원인자부담금 39.9%, 은행차입금 10.8%, 기타자본적수입 6.6%, 타회계건설보조금 1.1% 순으로 나타났다. 하수도 시설투자는 국고보조금 및 원인자부담금 수입에 대한 자본보조 의존도가 매우 높아 낮은 요금현실화율을 더욱 고착시킨다.

OECD 37개국 중 우리나라의 상하수도 요금은 거의 최저를 기록하고 있으며, 일부에서는 우리나라의 물소비량이 많은 원인을 상하수도 요금이 저렴하기 때문으로 분석한다. 시행되어야 할 사업은 다양한 반면, 국가의 지원은 부족하고 요금 인상은 제대로 이뤄지지 않아  부채는 계속 증가하는 실정이다.

2009∼2013년 연평균 수입·지출금액을 살펴보면 요금수익, 이자수익, 원인자부담금, 이월재원 및 기타자본적 수입 등의 지자체의 연평균 자체수입은 약 9천300억 원이나 연평균 하수도 사업비는 약 1조2천억 원으로 3천300억 원이 부족하다. 광역시는 부투자사업비의 부족분 중 일부를 국가보조 및 부채차입으로 충당하고 있다. 부채급증의 요인으로 하수도사업 내부경영보다는 중앙정부가 요구하는 정책목표 달성을 위한 대규모 재정사업에서 기인한다.

원가 절감을 위한 자구노력도 진행 중이다. 행정자치부의 ‘지방공기업 경영효율화계획’에 따라 하수도 비용절감을 도모한다. 광주시의 경우 하수슬러지 건조물 판매, 잉여소화가스 열원 재이용 등 운영비 절감을 위해 노력하고 있으며, 대구시 및 인천시는 일반운영비 절감으로 재투자재원 마련 등을 추진한다.
하수도사업은 고비용 장치사업으로 자산취득비용이 광역시의 전체 세출 중 2009∼2013년의 5년간 평균 약 41.3%를 차지했으며, 시설투자 등 자산취득으로 인한 감가상각비 증가는 영업비용 증가 및 영업손실의 발생을 초래할 수 있다.

하수도요금, 매년 24.3%씩 인상 필요

하수도 분야와 연계된 정부의 공약집 중 환경분야를 조사·분석한 결과 △환경산업 융자 확대 △하수도 관련 투자규모 적정화 △쓰레기 처리시설 투자 △국민안전과 재해방지 투자확대 △취약지역 대상 투자 확대 등 지속가능국가를 목표로 개발을 통한 성장과 환경보전이 균형을 이룬다.

하수관거·하수처리장 확충 등 그동안 투자비중이 높았던 하수도 시설을 중심으로 투자규모를 조정, 최근 산업단지 지정면적의 감소 추세를 반영해 공단폐수 처리시설 투자규모를 적정화한다. 쓰레기 처리시설은 광역처리시설 중심으로 투자하며, 중복투자·가동률 저조 등 비효율성에 대해 해결할 방침이다.

유해물질 관리·재해예방 등 국민안전을 위한 투자를 확대하며, 도시침수 방지를 위해 빗물 저류시설 설치, 펌프용량 증설 등 하수도 인프라를 확충한다. 상대적으로 환경여건이 취약한 지역·분야에 대한 투자 및 하첨오염원의 주요원인인 비점오염원과 가축분뇨 처리시설 투자도 확대시킬 방침이다. 민간자금 조달이 가능한 환경산업 융자 사업은 이차보전 방식으로 전환해 융자규모를 확대하며, 지역별 예산 실집행률을 고려해 재정을 지원할 계획이다.

이에 「지방재정법」 제33조에 따라 하수도사업 ‘중기재정투자계획’을 수립, 2014∼2020년까지 3조6천66억 원의 하수도예산을 투자할 계획이다. 중기재정투자계획에는 지반침하 예방을 위한 노후하수관로 정비, 간이공공하수처리시설 설치 등 신규사업 등에 대한 투자계획은 미반영되었다.

광역시 중기재정계획을 반영한 2014∼2020년의 하수도예산 지출은 6조8천226억 원, 수입은 5조8천118억 원으로 세입부족액 약 1조108억 원에 대한 추가적인 재원을 마련해야 한다. 세입부족액 해소를 위해 광역시는 2014∼2020년까지 매년 평균 24.3%의 요금인상이 필요하나, 요금인상은 중앙정부 시책이나 지방의회의 정치적인 요인 등으로 변화가 미미한 상황이다.

하수도 시설의 노후화가 진행되면서 재투자 및 유지관리의 필요성이 증가함에 따라 재원마련 문제가 제기되었다. 신규 시설에 대한 투자 및 교체는 어려운 상태이므로 시설 노후화 정도는 점점 심화되고 있으며, 매설의 경과년수가 20년 이상인 하수시설은 전체의 55.9%를 차지해 노후화에 따른 대규모 투자가 필요한 실정이다.

하수처리장 노후화에 따른 재투자 수요 비용으로 30년 경과 노후시설을 개량하는 데 광역시는 2040년까지 총 7천197억 원이 소요될 것으로 추정된다. 보고서를 만드는 주체에 따라 향후투자계획은 차이가 나타나므로, 상하수도에 대한 장기적인 투자 계획은 다양하게 점검되어야 한다. 

기후변화의 영향이 증가함에 따라 도시침수에 의한 재난방지서비스의 중요성도 확대되었다. ‘하수도 2050’에서는 미래에 안전한 하수도 구축을 위해 침수방지를 위한 우수배제시설정비 구축계획을 제시하며, 시설정비 구축은, 2030년까지의 하수도 사업비 중 가장 높은 비중인 58.4%를 차지한다.

지방하수도 재정 건전성 측면을 고려하면 국가와 지자체의 비용분담율을 재설정할 필요도 제기된다. 노후관로에 의한 지반침하 문제도 고려되나 하수관로로 인한 지반침하는 대형공사 등 다른 원인에 비해 대부분 면적 1㎡, 깊이 1m의 소규모로 나타났다.

▲ 하수처리장 노후화에 따른 재투자 수요 비용으로 30년 경과 노후시설을 개량하는 데 광역시는 2040년까지 총 7천197억 원이 소요될 것으로 추정된다.

하수도 분야 국고보조율 낮게 책정

지난 2012년 1월에 시행된 방류수 수질기준 강화로 「하수도법」 시행규칙이 개정됨에 따라 수질기준을 준수하기 위해 시설을 개선해야 한다. 광역시의 경우 안정적 수질준수를 위한 추가처리시설이 필요하지만, 국고보조금 편성 시 재정여건이 다소 넉넉하다는 이유로 국고보조비중이 낮게 책정되었다. 하수도 재정의 투자 대비 효과 측면에서 광역시의 경우 인구 집중되어 오염부하와 시설집중도가 높아 하천수계에 미치는 영향은 크지만, 국고보조율이 낮아 국고지원사업에 적극적으로 참여하지 못하는 상황이다.

광역시는 전국 하수처리장의 약 27%를 담당하며, 단위면적 당 하수처리량도 높다. 전국 하수처리량은 1천990만㎥이다. 인구 100만 명 이상의 도시는 1천65㎥이며, 전체의 55%를 차지할 정도로 큰 역할을 한다. 높은 인구밀도에 따른 단위면적 당 하수처리량이 심화되는 실정으로 대도시일수록 환경당국의 관리가 어려워 하수배출에 대한 오염관리가 고려되어야 한다.

도시화로 인해 인구의 90% 이상이 도시지역에 집중되어 있으며, 그 중 절반 이상은 특·광역시 지역에 거주함에 따라 도시지역일수록 기후변화에 따른 피해의 폭이 크다. 기후변화에 취약한 도시지역에 대한 대응이 늦을수록 미래 비용은 크게 증가하므로 기후변화에 따른 하수인프라 구축이 필요하다.

또한 오랜 도시일수록 합류식 관거 시스템으로 강우유출에 다른 환경오염유발이 증가하며, 2018년까지 간이공공하수처리시설 설치 의무화에 따른 재정투자 수요가 늘어날 것으로 예상되므로 안정적인 신규재원 확보가 절대적으로 필요하다. 이에 방류수질 규제 및 도시침수방지 측면에서도 양적 확대, 형평성 재고 등 재정투자의 효율성 및 하수도 효율성을 고려해 올바른 투자가 이뤄져야 할 것이다.

광역시 재정은 하수도 자체세입의 감소, 요금인상 유보, 향후 투자계획과 같은 재무구조 특성상 적정부채수준 관리체계가 필요하다. 하수도는 공공의 성격을 가지고 있어 정책적인 변화에 따른 하수수익 증대 측면에서 한계가 있다. 재이용수, 디스포저 활성화 등 세입창출을 위한 신규사업의 경우 단기보다는 중장기 과제로 판단되며, 경제적·환경보호적 측면에서 현재는 미흡한 상황으로 신규 세입 증대에 어려움이 따른다.

또한 각 광역시 재정투융자기금에서 저리로 부채를 차입하고 있지만, 향후 차입규모 증가 및 시재정투융자기금의 재정상태에 따라 시장으로부터 높은 이자율을 차입할 가능성이 있다. 이에 연간 6천억 원 이상의 투자가 지속적으로 필요하며, 미래투자재원 확보의 필요성도 증대한다. 적정부채수준은 자체적으로 통제가 가능한 수준의 부채를 의미한다.

광역시 중기재정계획을 고려한 2014∼2020년의 연평균 세입부족액은 1천444억 원으로 매년 평균 24.3%의 요금인상 요인이 발생한다. 2014년 광역시의 하수관로 정비사업에 소요된 총 사업비는 2천413억 원으로 지방비부담액 1천585억 원에서 요금인상 충당 분 1천444억 원을 제외한 부족분 141억 원을 국가에서 추가로 지원한다. 국고지원 추가금액은 6개 광역시의 공식적인 중기지정계획 추계액 자료만 반영한 결과이다.

지방비 부담이 경감되어 광역시의 재정건전성을 높일 수 있을 것으로 보이며, 광역시의 하수관로정비사업, 도시침수대응사업, 지반침하대응사업의 국고보조율을 현행 기본 30%에서 최소 10% 이상 상향조정할 필요가 있다고 본다.

서울시 하수도 세입현황의 경우 전체 세입 중 자체적 지방비가 99%를 차지해 지원 받는 국비가 거의 없는 실정으로 대부분 자체적으로 해결한다. 2011∼2013년까지 요금인상으로 꾸준히 재원을 확보해 세출의 29%를 차지한다. 한편, 서울시는 요금인상 등을 통한 수익구조를 개선하기 위한 노력으로 매년 약 116㎞씩 노후하수관로를 정비하고 있으나 노후도는 매년 평균 260㎞씩 증가해 하수도 예산의 29%를 노후불량관로 개선에 투입하고 있음에도 크게 부족한 상황이다.

정부지침으로 하수관로 확률년수는 기존의 5∼10년에서 10∼30년으로 상향되었으며, 총인(T-P) 법적 방류수질 기준은 2ppm에서 0.5ppm에서 강화되었다. 이에 법정경비가 우선 지출되어 노후관로 정비예산은 절대적으로 부족하다. 2012∼2014년 동안 하수도 사용료 증액은 1천760억 원으로 3년 연속 평균 23%가 인상한 상태이다. 행정자치부 요금현실화 목표제 실시 등으로 여전히 추가적 인상이 필요하나 실현에는 어려움이 따른다.

서울시는 연간 약 680건씩 발생하는 도로함몰의 주 원인으로 하수관로 노후 및 불량을 지목한다. 30년 이상 된 노후관로의 정비에 매년 1천550억 원의 지출이 요구되지만, 1천억 원 이상이 부족한 상황이다.

서울시 하수관로 중 약 5천㎞에 해당하는 48.3%가 사용 연수 30년 이상의 노후 하수관로 이고 그중 3천700㎞는 충적층 및 도로 함몰발생지역인 도로함몰 우려지역에 위치해 개선이 시급하다. 도시기반시설의 안전문제는 국가 이미지와 직결되며, 노후하수관 집중관리를 위해 올해에는 2천332억 원 정도가 필요하나 서울시의 예산만으로는 역부족인 실정이다.

▲ 서울시 하수관로 중 약 5천㎞에 해당하는 48.3%가 사용 연수 30년 이상의 노후 하수관로이고, 그중 3천700㎞는 충적층 및 도로 함몰발생지역인 도로함몰 우려지역에 위치해 개선이 시급하다. 사진은 지난 3월 29일 발생한 강남구 삼성동 코엑스 맞은편의 지반침하 모습.

하수관로 정비 및 도시침수 대응사업은 2009년부터 국비지원 대상에서 서울시를 제외했으므로 서울시는 하수도 사업 추진 시 자체 예산만으로 사업을 진행해야 한다. 서울시와 자립도가 비슷한 일본의 도쿄도의 경우 하수도사업 비용의 10%를 국고지원을 받은 바 있다.

자체 예산만으로는 사업을 추진하는 데 어려움이 따른다. 「보조금 관리에 관한 법률」 시행령 별표 1 ‘보조금 지급대상 사업의 범위와 기준보조율’ 개정을 통해 최소한 광역시 수준으로 국고 보조금 기준율을 상향조정하거나 교체·개량에 대한 특별시 기준보조율을 적용해야 할 것으로 판단된다.