이슈 & 토론  도시침수·지반침하와 하수도사업 재정,무엇이 문제인가?
 

 

지난 7월 7일 오후 대한상하수도학회의 주최로 국회도서관 103호에서 열린 ‘지방하수도사업 재정 건전화 토론회’가 있었다. ‘대도시 하수도의 구조적 문제점 개선방안’(오재일 중앙대 교수), ‘지방하수도사업 재정현황 및 개선방안’(김길복 한국수도경영연구소장) 등  2편의 주제발표에 이어 강선홍 하수도연구회 회장의 사회로 진행된 전문가 토론에서는 학계, 정부 관계자, 언론인 등 7명이 패널로 참여해 하수도사업 재정개선방안에 대해 열띤 토론을 벌였다.

토 / 론 / 자

· 강선홍 하수도연구회 회장(좌장)
· 윤주환 고려대학교 환경시스템공학과 교수
· 김영란 서울연구원 안전환경연구실장
· 김경민 국회 입법조사처 입법조사관
· 강상규 국회 예산정책처 예산분석관
· 최정한 대구광역시 물관리과장
· 김아영 내일신문 기자
· 류연기 환경부 생활하수과장

 

■ 강선홍 회장(좌장)  도시침수나 지반침하 같은 하수도 관련 사고 및 사건 등을 해결하기 위해서는 하수도 재정이 필수적이다. 이에 여러 전문가들은 지방하수도사업의 재정 건전화 문제에 대해 주목하고 있다. 이번 토론을 통해 다양한 의견들을 수렴하고 제시해 이 자리가 물산업에 기여하는 의미 있는 자리가 되기를 희망한다.

▲ 윤 주 환 고려대학교 환경시스템공학과 교수

“민간기업 포함 안전문제 재정비해야”

■ 윤주환 교수  서울시의 경우 하수도사업과 관련해 보조금을 더 늘리는 것은 무리라고 판단된다. 서울시는 환경부가 수질보존을 위해 많은 예산을 소요하는 지역이며, 환경부는 서울시를 총인(T-P)시설의 3개 지역으로 분류하고 있다.

그러나 서울시는 녹조 등에 대한 문제를 크게 염두에 두지 않는 등 현재 시설 설치와 관련해 적극적인 반응을 보이지 않는 실정이다. 이러한 문제의 발생원인을 분석하면 지방자치단체의 포퓰리즘(populism)에서 찾을 수 있다. 많은 지자체들은 하수정책 부분에서 예산은 소요하고 있으나 구체적인 장래계획이 설정되어 있지 않다.

우리나라 정책제도의 상당 부분은 일본, 미국, 유럽의 정책을 참고로 했다. 미국의 4대 하수도 관련 국가 보조법을 참조해 우리나라의 하수도 문제에 적용시키는 것도 한 방법이다.

미국 EPA(환경보호청)는 안전문제에 대처하기 위해 새로운 펀드를 만든 바 있다. 우리나라도 안전문제에 대해 정부만 주도하는 것에 한계가 있음을 인식해 민간기업의 참여를 포함시키는 것이 고려되어야 한다.
하수도 국비지원의 경우 국가의 미래와 발전을 위해 반드시 필요하지만, 국민들은 다른 여러 분야의 문제가 더욱 심각하다고 인식한다. 이에 하수도 사업의 투자가 상대적으로 과하다고 여겨질 수도 있지만, 우리나라의 하수도 문제는 현재 곤란한 상황에 머물러 있음을 인식해야 하며, 생각을 전환하고 새로운 방법을 고안해 하수도 문제의 해결책을 모색하는 것이 필요하다.

■ 김영란 연구원  하수도 재정 건전화는 하수도 분야의 숙원사업으로 하수도사업 경영 개선을 위해 반드시 필요하다. 재정건전화를 위해서는 재정 계획의 마련이 필수적이므로 재정을 어떻게 조달할 것인지 주목해야 한다.

우리나라는 1966년에 하수도사업이 제정되었고, 그 목적에 맞춰 투자·발전을 거듭하면서 많은 성과를 이루었다. 최근 국지성 집중호우로 인해 도시침수가 발생하고, 도시침수 해소를 위해 하수도 정비사업에 필요한 부분이 인식됨에 따라 하수도 시설에 대해 많은 투자가 요구되는 실정이다.

특히 수질 측면에서 수량총량제 등으로 우천 시 미처리 방류되어 하천생태계를 악화시키는 간이공공하수처리의 오작동 등에 대한 많은 투자가 진행되고 있다. 그 중 도시 안전 문제가 중요한데, 국제사회에서 세계 6개 대도시 재해 도시안전성 평가 결과 도시안전에 대한 평가는 대응, 예방, 대비, 복구의 4가지로 이루어진다.

서울시의 평가를 살펴보면 문제 발생 후 대응·복구 분야는 어느 정도 구축되었으나 재해에 대해 사전에 예방하는 부분은 미흡하다고 평가된다. 예방 부분에 대해 앞으로 해결해야 할 과제가 많다고 판단된다.

현재 하수도 비용의 측면에서 건설비, 유지관리비를 측정한 결과 앞으로 새롭게 대두되는 투자 부분에 대해 포함시켜야 하는 부분이 있으며, 노후시설에 대한 개량측정도 필요하다. 하수도 시설이라는 부분은 도시 안전 및 공공 위생을 책임지는 기반시설임을 항상 염두에 두어야 한다.

재정 조달과 관련해 해결을 위한 여러 가지 방안이 제시되었으며, 가장 중요한 문제는 하수도요금 현실화이다. 하수도요금의 현실화는 상당히 낮아 지방자치단체의 분담이 클 수밖에 없다. 재정적 측면에서 적자가 나타나는 상황에서 하수도 분야만 재정적으로 자립하는 것은 불가능에 가깝다. 국가 보조 지방자치단체의 분담 없이는 현재 추진하고자 하는 하수도사업을 제대로 추진할 수 없는 실정임을 인식해야다.

하수도사업은 공공재와 민간재를 함께 포함한다. 우리나라는 아직 민간이 부담해야 하는 부분과 공공이 부담해야 하는 부분이 확실히 구분되어 있지 않다고 본다. 이 부분을 확실히 구분해 국민들에게 이해와 협조를 받아야 한다. 또한 하수도요금 현실화 및 적정화는 국민들이 지불하는 세금을 기반으로 해야하므로, 국민들의 이해와 협조가 반드시 필요하다.

오수는 민간이 부담하며, 우수는 공공이 부담하고 필요 시 지자체가 수행하지 못하는 부분은 국가에서 보조해야 한다는 원칙은 있으나 보다 확실시 해 앞으로 나타나는 신규사업에 대한 공공과 민간의 기준, 분담의 시행방향을 결정해야 한다.

현재 하수도요금의 현실화는 상당히 낮은 수준으로 시설 노후화로 인해 개량이 필요한 부분을 해결하기 위해 많은 투자가 이뤄지는 실정이다. 이러한 문제를 반영해 하수도 요금의 현실화 및 적정안을 재산정해야 할 시점으로 본다.

하수도요금의 현실화는 장기적이고 중점적으로 높여갈 수 있는 노력이 수반되어야 하며, 하수도요금 현실화에 있어 실현되지 않는 부분을 어느 정도 낮출 수 있을 것인가를 주목하고 감내해야 한다.

■ 김경민 조사관  지방자치단체의 업무 중 상수도와 하수도는 짝을 이루고 있으며, 같은 개념에서 출발한다. 상수도와 관련해 하수도 요금 보고서를 살펴보면 하수도요금은 상수도요금과 연동해 거의 반액을 차지하기도 한다.

처음에는 하수도 요금 측정 시 기본을 상수도요금으로 했으며, 상수도요금의 활용된 후 나중에는 하수관으로 흘러 들어간다는 발상에서 요금을 산정하게 되었다. 현 시점은 싱크홀 등의 발생으로 대도시의 하수도 문제가 대두됨에 따라 빗물하수도 주목을 받는다.

빗물은 하늘에서 떨어지는 존재로 지방자치단체가 자체적으로는 생성할 수 없다. 빗물은 하천 분야에 포함되기 때문에 하수관으로 들어가는 문제에 대해 국가가 방향을 잡는 것이 하수도 문제를 해결하는 데 도움이 될 것이다.

하수도 침수 등은 빗물과 연관이 많아 실제적으로 영향을 받으며, 빗물을 적용하면 지방자치단체의 고유한 영역으로 규정하기 어렵다. 하수도 문제에서 상수도와 하수도만 논의될 것이 아닌 빗물 문제를 바탕으로 다른 방향에 대한 정책이 논의되어야 할 시점이다.

현재는 「지방자치단체법」에 의해 지방상법의 많은 부분을 규정하고 있어 실질적으로 지방이 자체적으로 시행할 수 있는 부분은 많이 없다고 본다. 하수도 분야의 입장에서 국민적인 합의가 포함된 정책방향의 전체적인 점검이 필요하다.

국민들은 하수도 요금 지불 시 흘러가는 물에 대한 요금 산정은 이해하지만 내리는 빗물에 대한 요금 산정에는 의문을 품을 것으로 예상된다.

그러나 물은 상수, 하수 이상의 순환하는 존재로 전체적인 측면에 대한 논의를 도입해야 한다. 환경부에서 중점적으로 관리하는 부분으로 비점오염원 분야는 빗물과 거의 비례한다.

이러한 사항들을 정책적으로 인정하지 않은 상태에서 빗물을 단순히 오염원으로만 여긴다면 앞으로 하수도 문제를 풀어 나가는데 쉽지 않을 것으로 본다. 보다 궁극적인 합의를 이끌어낼 수 있도록 환경부에서도 계획을 마련하고 국민들에게 홍보해 부족한 부분을 갖춰야 한다.

또한 하수도 요금 상승문제와 관련해 광역시의 재정만 고려되어야 할 것은 아니며, 상하수도 관련 학회 또한 상수도와 하수도 분야를 포함해 다각도로 물산업을 점검하고 개선시키기 위한 노력이 필요하다. 현 시점은 하수도분야에 대한 패러다임의 변화를 통해 물산업 전체의 발전을 도모해야할 시기라고 판단된다.

■ 강상규 분석관  도시침수, 하수시설 노후화 등의 문제점이 발견되는 현재, 정부는 방류수 수질기준을 강화하는 등 문제의 해결을 위해 다각도로 노력하고 있지만 특·광역시의 재정 여건이 여의치 않아 대처에 어려움을 겪는다.

특히, 환경부의 재정건전성을 확보하는 데 상당한 어려움이 따른다. 지금까지는 하수도의 보급 문제에 많은 주목을 해 왔으며, 특·광역시 외에 문제가 발생하는 다양한 지역을 포함한 하수도 전체의 정책방향, 추진체계, 재원 투자방향 등에 대해 고민을 해야 할 것으로 보인다.

도시침수나 시설노후화 문제와 연관되어 재원 투자방향은 신규 설치 등에 집중되었으며, 시설 설치 후 관리주체는 지방직영기업, 지방공사, 민간전문기관 등이 포함되었다. 예산보고서 작성 시 이러한 문제들의 심각성을 인지해 예산을 최대한 늘리는 방향으로 정책기준을 세우는 실정이다.

그러나 국가에 정의를 기대하고 지원할 수 있는 부분인가에 대한 의문이 제기되며, 책임 주체에 대한 확실성이 불분명해 실질적인 운영관리가 제대로 이뤄지지 않는 측면이 종종 발견된다. 국가보다 지자체가 앞서 획득해야 할 부분들이 있으며, 재원에 속하는 부분도 많은 실정이다. 하수도사업 전체에서 환경복지, 형평성 문제 등을 고려하면 지역 간에 어떻게 해결해야할 것인가에 대한 물음을 제기할 수 있다.

시설 자체의 문제도 있다. 빗물의 경우 간이하수도 정비, 빗물 저장시설 구축, 조기우수시설 구축, 시설재투자 등이 이뤄져야 하며, 앞으로의 하수도 정책방향 설정을 토대로 추진체계 등을 점검해야 한다. 지자체에서 직접 운영하는 방안도 있지만 지방공기업이나 지방공사에서 운영 시 이를 어떻게 정비해야 할 것인지 자구적인 노력이 선행되어야 한다. 이에 따라 국비의 산정과 필요성에 대해 논의될 수 있다.

한편, 환경부뿐만 아니라 국가의 전체적인 재원은 한정되어 있으므로 하수도사업에서 신규로 재원이 필요하다면 지금까지 투자되고 있는 부분에서 어느 부분을 제외할 것인가에 대한 고민이 이뤄져야 한다. 시설 신설에 대한 투자를 줄일 것인지, 기존 시설은 그대로 두고 재원을 늘릴 것인지 등의 고민을 적용하면 하수도 요금을 상승시키는 데 당위성 문제가 논의된다. 다른 부문의 세금을 하수도사업에 투자하는 것과 같은 논리이다.

따라서 하수도사업의 전체적인 정책방향을 점검할 필요가 있으며, 투자 우선권에 대한 고민이 선행되어야 한다. 특·광역시의 우선 문제뿐만 아니라, 지방재정이 약한 시·군·구에 시설 재투자를 할 것인지, 신규 문제에 재원이 필요할 것인지 등이 합의되어야 사업의 진행 방향성을 설정할 수 있을 것이다.

국가보조율의 차등에 문제가 있다고 제기됨에 따라 어떤 방식으로 조정해야 하는가를 모색해야 한다. 또한 도시침수 등에 대한 문제의 심각성은 충분히 인식되고 있으나 하수도사업 전체에 대한 반성은 부족하다. 이에 사업에 대해 전반적인 반성 및 개선이 시급하다고 생각된다.

■ 최정한 과장  대구광역시는 낙동강 중류에 위치한 거대도시로 2014년까지 대구시 예산보다 많은 약 4조2천억 원 규모의 예산을 투입해 환경시설과 하수처리장을 건설하고 관리해 왔다.  환경부의 발표에 따르면 금호강의 수질은 상당한 수준으로 개선되어 수질개선율 98.1%를 달성해 전국 1위를 기록했다. 이러한 성과 등을 바탕으로 지난 4월 국민들의 성원 아래 ‘제7차 세계물포럼’을 개최한 바 있다.

대구시의 하수도 관련 자금은 약 2천15억 원이다. 그 중 63%인 약 1천260억 원은 사용료이며, 국고보조금은 4%인 75억 원, 본인부담금은 5%로 약 100억 원을 각각 차지하고 있다. 이를 기반으로 환경공단 등을 통해 하수도 체계를 운영한다. 대부분의 특·광역시는 재정에서 약 3천억 원 규모의 부채를 가지고 있다. 하수도 요금은 특·광역시 대부분이 비슷하나, 약 60∼80%가 현실화되는 실정이다. 대구시는 62%로 요금현실화를 진행 중이나, 매년 약 66억 원으로 결함액이 발생해 재정적자가 약 255억 원에 이르는 것으로 분석된다.

올해에는 도시 지반침하, 낙동강 수질 상승을 위한 간이공공시설 기술에 대한 투자비 등 2020년까지 지속적인 발전을 위해 약 8천900억 원이 소요될 것으로 추정된다. 2020년까지 남은 기간은 약 5년에 불과해 앞으로 투자에 대한 금액은 저단위 수준이 될 전망이다.

대구시는 4대강의 수질개선을 위해 수질처리시설 설치비를 약 2천260억 원 지원을 받은 바 있으나, 연간운영비로 약 130억 원이 소요되었다. 2014년의 경우 하수도 요금 현실화를 위해 20.9%를 하수도 요금으로 측정했음에도 현실은 퇴보하고 있는 실정이다.

대구시는 현재 하수도 요금 62%의 현실화율을 보유하고 있으며, 2020년까지 현실화율을 100%로 상승시킬 예정이다. 이에 자구적인 노력 이후에 국비 지원에 대한 문제를 거론하는 것이 합당하다고 본다. 대구시의 전체 하수관로의 66%는 매설된 지 20년 이상 지난 관로이다. 당시 관거의 재질 및 성능 등의 부분에서도 문제가 발견되기도 하지만, 시간이 지날수록 노후화도 진행된다는 사실을 유념해야 한다.

최근 싱크홀, 포트홀 등의 문제가 발생함에 따라 과거에 설치했던 하수관로 등에 대해 보수·보강 필요성이 제기된다. 하수도 요금 현실화를 통한 기존시설의 보수·보강이 진행되려면 약 3천억 원이 소요될 전망이다. 대구시가 매년 약 500억 원으로 하수도 관거정비를 실시한다면 최소 5년 이상이 소요된다.

현재 하수관거에 대한 국비 지원률은 10∼30%에 불과해 안전에 대한 책임 문제가 거론되며, 침수율은 30%이다. 사회 안전지역과 하수관거 분야에 국비를 인상시켜야만 싱크홀 등의 사회안전을 벗어나는 요인들에 대해 적극적으로 대처할 수 있을 것으로 판단된다.

환경기존시설에서 국가·국비 재원은 특·광역시에서 대부분의 하수처리가 진행되고 있음을 반영해 특·광역시 등에 대한 우선순위를 적용한 개편이 필요하다.

특·광역시는 부채를 약 2∼3천억 원을 지고 있으므로 하수도 재정에 대한 요금 현실화는 약 60∼70%에 지나지 않는다. 국가 차원의 지원이 더욱 활발히 진행되면 지자체는 우리나라의 하수도 선진화를 위해 앞으로도 많은 노력을 쏟을 것으로 보인다.

■ 김아영 기자  하수도사업은 장기간 많은 예산이 소요되는 사업으로 재정이 어려운 실정이다. 국민의 입장에서는 예산이 효율적으로 사용되는 것이 중요하나, 하수도사업은 실제로 예산의 낭비가 종종 발견된다. 따라서 단순히 재정 확보에만 주목하기보다는 재정을 어떻게 효율적으로 활용할 수 있는지에 대한 고민이 필요하다.

노후된 기존 관로를 정비 대신 신규 시설 설치로 예산을 낭비했다는 지적도 제기됨에 따라 단순히 예산 부족의 문제보다는 기존 하수관거나 시설 재정비에 초점을 두고 사업이 진행되어야 할 것으로 판단된다.

자산관리제도 등 여러 시스템, 혹은 새 프로그램이 언급되는 시점이나, 국민들은 하수도사업과 관련한 투자를 기존 관로를 불필요하게 정비한다고 인식하는 경우가 많다.  그러나 하수도사업은 장기간 투자가 필요한 사업으로 책임의 주체가 다소 불분명하다. 때문에 새로운 시설에 투자하는 것보다 기존 설비들을 활용하는 방안을 모색할 필요가 있다.

현재 하수도 문제는 싱크홀 발생 문제가 대두되면서 언론의 주목을 받고 있다. 단순히 하수도를 정비하면 싱크홀이 해결될 것으로 인식하는 경우가 있는데, 실질적으로는 하수도 정비만으로 싱크홀을 해결하기는 어렵다.

하수도 정비가 필요한 상황에서 싱크홀 예방과 기대효과를 제시한 후 재정이 확보되어야 국민들이 납득할 근거를 확보할 수 있을 것이다. 하수관 설비를 위해 세금은 확대했음에도 싱크홀이 발생한다면 국민들은 의구심을 표할 것이다. 따라서 재정을 확충하는 것에만 주목하기보다는 기존 시설의 재정비에 중점을 두고 사업을 진행하는 것이 보다 바람직할 것으로 본다.

■ 류연기 과장  특·광역시는 인구가 밀집된 지역으로 하수도의 대규모 투자가 이뤄져야 하지만 하수도요금은 낮게 산정 되어 있으며, 국가 지원은 다소 적은 편이다. 하수도사업은 장기적인 사업으로 지속적인 투자가 진행되어야 하며, 투자 과정에서 새롭게 투자되어야 할 부분들이 발견된다.

하수도 분야는 약 30년 전부터 지원이 시작되었으며, 당시에는 약 20∼30년 간 사업을 진행하면 사업이 마무리될 것으로 예상했으나 시간이 지남에 따라 시설노후화, 지반침하, 처리장 문제 등이 발생했다.

국가가 가지고 있는 재원에는 한계가 있으며, 어떤 방향으로 투자가 진행될 것인지에 대한 문제가 제기된다. 복지 수요는 증가시키면서 SOC(사회간접자본)는 감소시켜야 하는 현 상황에서 하수도 분야의 문제점은 증가함에 따라 상황은 더욱 악화되고 있다. 따라서 하수도시설은 반드시 개선되어야 하며, 가뭄 등 국가적 재난에 대비해 새로운 시선으로 문제에 접근해야 한다.

그러나 하수도 분야는 현재의 재정 규모를 유지하는 것이 거의 불가능하며, 오히려 지금보다 예산이 감축될 가능성이 높다. 이에 관로의 지반침하 문제에서 시설투자 방향의 신설보다는 교체 개·보수의 측면에서 접근해야 한다.

한편, 보증이 낮게 측정되어 있어 특·광역시 대부분은 우수관리 및 펌프장 단기 지원 등 침수지역의 하수도관리 중점사업 지원 부분에 신청을 하지 않는다. 때문에 특·광역시보다 일반 시·군 지역이 더 많이 사업 지원과 관련해 신청하고 있다.

서울시의 경우 지반침하 문제가 크게 대두되었으므로 내년 예산 신청 시 기존 하수도관리가 아닌 안전관리의 별도로 한시적인 지원이 가능할 것으로 보인다. 관로 부분의 광역시 보조율을 10% 이상으로 측정하는 것은 현실적으로 어려울 것으로 판단되며, 보조율과 관련해 안전에 대한 부분을 강조해야 한다.

하수처리장 문제도 검토되어야 한다. 특·광역시에 위치한 하수처리장은 오랜 기간 운영되면서 거의 수명을 다 했다고 생각된다. 제도를 만들어 진단하고, 개·보수 및 시설의 신설을 결정해야 한다. 이러한 사항의 진행을 위해서는 특·광역시의 요금 현실화가 기반이 되어야 한다. 하수도요금 현실화가 전제되지 않는다면 어떠한 부분도 해결되기 어렵다. 특·광역시는 서비스 지역이 타 지역에 비해 2∼3배가 넘어 다른 지역에 비해 실현 가능성이 높다.

환경부는 더 많은 노력을 통해 특·광역시에 더 많은 지원을 할 것이며, 특·광역시도 요금 현실화에 대한 자구적인 노력이 필요하다. 이와 같은 노력이 함께 맞물려 진행될 때 재정당국과 국민들의 설득할 수 있는 기반이 마련될 것이다.