최근 향후 10년 뒤 국내 물 수급이 충분할 것 인가로 시작된 논란은 댐 건설 타당성

▲ 안규홍(KIST 책임연구원)

에 대한 논란, 물 관련 정책과 사업에 대한 논란, 개발과 환경보전의 우선순위를 둘러싼 대립 등으로 이어지고 있다.

구체적으로는 그 관리 체계가 이원화 되어있는 광역상수도와 지방상수도의 문제가 대표적일 것이다. 광역상수도의 건설은 그 수원을 마련하기 위한 댐 건설과도 연결되어 있으며, 전반적인 상수도 사업에 있어서 중앙행정부서의 권한과 기능을 강화시키는 역할을 하게 된다. 더구나 수량 위주의 개발론과 수질 위주의 보전론이 조화롭게 운영되는 것을 가로막는 장벽으로도 인식되기도 한다.

 

입체적 물 통합관리 절실

국내 한 언론기관이 여론조사에 의해 2002년 현재 국민 전체의 2% 정도만이 수돗물을 직접적으로 음용수로 사용하고 있다는 충격적인 결과를 발표하였다. 이는 수질에 대한 사회적 불신이 가장 큰 원인으로 작용하기 때문이었다. 즉 이제는 안전하고 질 좋은 수돗물을 공급하는 것이 당면 과제로 떠오르고 있는 것이다.

이를 해결하기 위해서는 이원화되어 있는 수도행정과 사업에 따른 문제점을 살펴보고 그 개선책을 강구하는 것이 최선일 것이다. 즉, △과학적이고 합리적으로 물이 이용되고 보전되고 있는지 △양적인 면과 질적인 면이 모두 충족되고 있는지 △향후 과연 실제 물 부족 사태가 발생할 것인지 △그렇다면 개발위주의 정책만이 대안인지 등 시급히 되짚고 대책을 마련해야 할 것이다. 이를 해결하지 못하고 현재 ‘물’을 둘러싼 사회적, 지역적 갈등이 심화된다면 이는 단순한 물 문제가 아니라 국가적인 낭비와 불신을 초래하고 나아가 경제적인 손실로 이어져 국가발전에 큰 저해요인이 될 것임이 너무나 자명하기 때문이다.

선진국들은 이미 물을 지속 가능한 개발의 원칙을 적용하여 보다 효율적이고 합리적으로 이용하기 위한 각종 노력을 기울이고 있다. 따라서 국민들의 요구에 부응하고 물을 보다 가치 있게 이용하기 위해서 현재 상수도사업의 문제점을 전반적으로 진단할 필요가 있는 지금이다.

무엇보다도 현재 시급한 현안문제는 역시 이수와 치수관리는 건설교통부, 수질관리는 환경부, 방재 업무는 행정자치부, 농업용수관리는 농림부, 발전용수관리는 산업자원부, 기상관측은 과학기술부가 담당하고 있으며, 더욱이, 광역 및 지방 상수도의 이원화된 사업구조로 인해 환경부, 건교부 및 지자체간 적정 용수공급 및 수급계획은 항시 협의하도록 규정되어 있다.

또 유역 내 물 관리를 위한 민·관 합동기구, 지자체 간 협의회, 혹은 민간기구가 있다. 수계관리위원회, 지방하천관리위원회가 그 것이다. 아울러 지자체 간 협의회인 ‘팔당호수질정책협의회’, ‘안양천수질개선대책협의회’ 등과 민간조직인 ‘강살리기네트워크’, ‘안성천살리기시민모임’, ‘주암호보전협의회’ 등이 있어, 입체적인 행정지원이 이루어지지 않고 있다.

▲ 현재의 물관리 체계는 이수와 치수관리는 건설교통부, 수질관리는 환경부, 방재 업무는 행정자치부, 농업용수관리는 농림부, 발전용수관리는 산업자원부, 기상관측은 과학기술부가 담당하고 있어 물관리 일원화가 시급하다.

이들의 노력이 통합관리의 부재 때문에 효율성을 거두지 못하여 현재 인력과 비용이 물 새듯 줄줄 흐르는 것이 가장 큰 문제로 대두되고 있다.

 

일례로 향후 물 수급전망이 각 정부기관마다 달라 논란이 이어지는 것도 단적인 예라 할 수 있다. 양적인 측면에서 기관별, 단체별로 상이한 전망이 나오고 있다. 생활용수의 경우 수자원 장기계획에 따르면 2001년 수요 증가로 58억 톤에서 75억 톤이 필요할 것으로 예측했다. 상수도 보급(2011년 95%), 가구수, 소득, 인구 증가에 따라  오는 2011년 1인당 물 사용량 411L로 예측했으나, 환경부 및 시민단체는 급수량 감소(1997년 409L→ 2003년 359L)가 이루어져, 2011년에는 370L 가정 시 8억6천만 톤 감소가 이어질 것으로 예측하고 있는 상황이다. 아울러 현재 선진국 물 수요는 대부분 감소추세를 보이고 있다.

건교부는 2011년 물 부족량이 18억 톤에 이를 것이라고 전망했으나, 2003년 현재 상수도 가동률 및 물 사용량 장래 용수수요 과다예측의 측면이 있는 것으로 조사됐다. 결국 물 수요관리정책으로 인한 물사용 감소량(1997년 409L→ 2003년 359L)을 반영하지 못한 것으로, 평균 가동률은 광역상수도 48.4%, 지방상수도는 54.8%에 불과했으며, 시간최대 물 사용량을 감안한 적정 가동율을 80∼85%로 보더라도 25∼30% 과잉투자가 이루어진 것이다. 가동률 저하로 인해 광역상수도 1조5천억 원, 지방상수도 2조5천억 원, 총 4조원 정도의 예산이 과잉 투자된 것으로 추정되고 있다. 이는 수요 예측 시 농어촌지역 인구감소효과를 고려하지 못할 경우도 수요량이 과다 예측될 수 있음을 보여준 것이다.

현재 상수도 사업의 경영주체는 원칙적으로 지방자치단체이다. 수도 계획, 시설 정비와 확충, 요금체계 설정을 맡고 있으며, 국가는 종합적 계획수립, 수도사업자에 대한 기술 및 재정지원 역할을 원칙으로 하고 있다. 2003년 상하수도 매출액은 9조8천억 원(상수도 5조8천억 원, 하수도 4조 원)으로 국가 GDP의 1.5% 규모, 매년 1조 8천억 원 규모의 국가재정이 지원되고 있다. 부채액은 총 4조8천억 원(상수도 2조7천억 원, 하수도 2조1천억 원)이나, 매년 요금현실화 등으로 감소 추세에 있다.

또한 광역상수도와 지방상수도의 정책도 중복되고 있는 것으로 지적됐다. 건교부 광역상수도 계획 시, 사전에 해당 지자체와 협의 없이 사업추진 이후 지자체는 별도의 지방상수도를 건설하는 사례와, 자체에서 광역상수도를 설치하겠다고 했다가 당초 광역상수도 수수계획을 취소하고, 지방상수도 확장사업으로 계획을 변경하는 사례도 있었다.

또 건교부에서 광역상수도 인가를 위한 관계부처 협의의견 요청, 환경부로부터 시설용량 과다에 따른 사업물량 조정·시행토록 통보 받았으나 이를 미반영하여 시설용량이 과다해지거나, 지자체에서 광역상수도에 의한 용수 배분을 요구했으나 거절통보, 지자체는 자체 지방상수도 사업 시행, 이후 광역상수도 배정하는 사례도 지적됐다.

 

중앙정부와 산하기관이 본래 취지인 기술, 재정 지원에서 벗어나 상수도 관리업무의 중추적 역할을 담당하고 있으나, 지역 및 유역의 이해 당사자(주민)의 의견을 수용하지 못해, 지방자치단체의 전문성과 재정기반이 취약해 지는 결과를 초래하기도 했다. 광역상수도는 시설설치비의 전액 국고지원, 수자원공사의 댐 사용권 및 수리권 등의 독점적 제도장치와 물 값 조기 현실화 조치로 인해 2003년도에 572억 원 당기 순이익을 달성했다. 하지만 지방상수도는 시설비의 자부담, 의회 등 이해관계자의 반대에 따른 물 값 현실화(2003년 87%) 곤란 등으로 오히려 2조7천억 원의 부채가 발생하기도 했다.

▲ 지역별 상수도보급률(2003년)

민간부문은 수자원공사의 댐 사용권, 수리권 등 독점적 물 공급 구조, 현행의 경직된 수도요금체계 등으로 시장 참여를 기피하고, 간이상수도의 경우 시설 노후화(재정보조 미흡), 관리의 허술함(마을 이장이 관리) 등으로 매우 열악한 상태로 나타났다. 아울러, 광역상수도 수수로 인한 상수원보호구역 해제문제도 제기됐다. 일부 지자체장은 지역주민의 여론을 의식하여 수원을 광역상수도로 변경하고, 상수원보호구역 해제를 추진하여, 개발압력의 가중, 지방하천의 수질오염의 가중 등 악순환 반복이 우려되고 있다.

2002년까지 광역상수도 수주로 지방상수도 84개소 폐쇄, 이중 22개소의 상수원보호구역이 해제된 것으로 파악됐다. 또 관리 기능의 분산에 의한 효율적 행정 저하 및 정책조정 기능의 취약성도 발견된 것으로 나타났다. 용도별(생활·공업용수, 농업용수), 매체별(지하수와 지표수, 담수와 해수), 부문별(물 공급, 수질관리, 홍수통제)로 각 기관에서 독자적으로 관리하고 있어 조정기능의 효율성이 현저히 떨어지고 있다.

▲ 광역상수도와 지방상수도의 계획, 사업, 관리가 이원화되어 있는 상황에서 효율적인 예산집행 및 관리가 이루어지기는 힘든 상황으로, 효율적이고 최적의 통합을 위해 정부조직법을 면밀히 검토해야 한다.

광역상수도는 지방상수도의 일부분을 이루고 있으나, 이를 2개의 중앙부처가 분리·관장하여 업무 마찰 및 비효율을 초래하고 있는데, 건설교통부, 환경부, 행정자치부 개별적으로 개발사업추진 시 역할 분담 없이 유사한 기술의 개발, 적용, 유지관리 등을 추진하고 있어 중복성 및 투자효율 저하가 뚜렷이 나타나고 있다는 것이다. 이는 정책추진의 일관성과 효율성, 체계성이 부족하여, 부처간 이해관계가 상반될 경우 최적의 물관리가 곤란함을 여실히 보여주고 있다.

또 지역 간 용수공급계획 수립 시 중복, 누락 등으로 용수 수요와 공급의 불균형을 초래하여, 상하류간, 물관련 기관 간 분쟁이 심화(사회적 갈등)되고 있다. 행정구역별로 국가하천, 지방 1급 하천, 지방 2급 하천, 소하천 등으로 하천을 구분하고 있는데, 직할 하천(국가하천과 지방 1급 하천)은 건설교통부, 소하천은 지방자치단체가 관리하고 있는 상황이라, 수계차원의 물 관리의 일관성을 유지하기가 곤란한 실정이다. 하천유수의 점용허가, 하천공사, 수질관리 등에 수계별 상하류 일괄관리가 어렵고, 지자체간 수리권 분쟁을 조정하기가 더욱 어려워지고 있는 상황이다.

지금까지 상수도 관리체계 개선은 ‘물(수자원) 관리체계 개선’이라는 대명제 논의 과정 속에서 그 해법을 구하고자 논의 되어왔으나 무엇보다도 국민을 위한 상수도사업이 되기 위한 최선의 방법이 무엇인지를 우선적으로 생각해야 할 것으로 보인다.
지금까지 물 관리 체계 개선논의의 경과를 보면, 첫째, 1990년대에는 공공수역의 수질관리가 사회 문제화되었다. 즉, 환경담당 부처에서는 수질관리 행정의 향상을 위해 물관리 체계 문제제기, 이에 따라 1990년대 초 건설부가 관리하던 하수도, 상수도 등의 업무가 환경처로 이관되었다.

둘째, 1994년에는 낙동강 수질사고 등 수질문제의 사회적 이슈화되었다. 환경담당 부처에서는 수질관리를 중심으로 하는 물관리 일원화를 지속적으로 제기, 물관리 주무부처였던 건설교통부에서는 현 체제의 방어론으로 맞서면서 수년간 정책 논쟁이 지속되었다.

셋째, 2000년에는 대통령 자문 ‘지속가능발전위원회’가 설립되었다. 물 관련 체제 개선 필요성 제기, 2000년 12월 수자원분과위원회의 정책과제로 ‘물관리 체제개선 방안’을 선정했다.

넷째, 2001년에는 수자원 장기 종합계획이 발표되었다. 물 부족 해소를 위한 댐 건설 계획을 추진, 환경단체 등에서 수요 추정 과다를 이유로 댐 건설이 불필요하다고 맞섰다. 개발위주의 물관리 행정에 제동을 걸기 위해 업무를 환경부로 일원화해야 한다는 주장이 강하게 제기되었다.

다섯째, 2001년 5월에는 ‘지속가능발전위원회’에서 물관리 체제 개선을 위한 연구용역을 4개의 기관에 동시에 발주, 2003년 3월 물관리 체제 개선방안 초안이 확정되었고, 4월에 공청회를 열었지만 환경부와 건설교통부 사이의 부처간 이해를 좁히지 못해서 논의가 더 이상 진전되지 못했다.

여섯째, 2004년 12월에는 ‘지속가능발전위원회’ 제 3기가 구성되었다. ‘물관리정책연구팀’에서 다시 물 관리 정책에 대한 연구가 진행 중이지만 시민단체와 전문가, 부처의 광범위한 의견수렴 과정을 거쳤으나 단일 안으로 절충되지 못하고 있다.

 

현재 상수도 관리체계 일원화론과 수도관리 정책 조정론(‘수도정책조정위원회’ 설치안 검토)이 제기되고 있는 상황이다. 상수도 관리체계 일원화론은 상수도 사업, 관리 등 행정조직의 일원화를 뜻하고 있다. 건교부의 광역상수도 정비 기본계획 수립 및 사업 인가 기능, 관련 조직(2인)을 환경부로 통합, 이관하자는 안이다. 수자원공사의 기능과 조직을 그대로 유지하되, 수도에 관한 업무 관리, 감독 권한을 환경부장관 소관으로 이관하자는 안이라 할 수 있다.

이 안의 주요 내용은 수량 및 수질 관리의 일원화를 주 목적으로 하고 있다. 「수도법」 및 「한국수자원공사법」 개정을 통해, 상수도 관리기능 일원화를 만들자는 것으로, 지방상수도 사업 인가업무는 지자체로 완전 이양하는 내용을 담고 있다. 수도정비기본계획과 전국 수도종합계획을 전면 재검토하여 통합조정이 가능하다는 복안이다. 아울러 현행 분산관리형 관리의 단점을 보완하는 방안으로 수도관리 정책 조정론이 제기되기도 했다.

지난 7월 15일 경제정책수석 주재 관계기관회의 결과 물관리 총괄조정기능의 강화를 위해 현행 ‘수도정책조정위원회’신설 및 운영안이 제시됐다. 주요 내용은 환경부장관을 위원장으로, 사무국을 환경부에 두는 ‘조정위원회(환경, 건교, 해당 지자체로 구성)’를 설치하자는 안과 위원회 설치를 환경부가 아닌 국무조정실에 설치하자는 안으로 구분된다.

수도정비 기본계획 승인 및 수도사업 인가에 관한 조정권한을 동 위원회로 이관한다는 안과 승인, 인가 권한은 현행 유지하되 부처간 이견 발생 시 이에 대한 조정 역할만을 수행하자는 안이 그것이다.

현행 행정조직 체계를 크게 개편하지 않기 때문에 기존 부처의 반발이 없이 추진이 수월할지도 모르나 기존 부처의 기능이 그대로 존속할 경우 기존 부처의 기능 재평가에 의한 통합이라는 측면보다는 행정조직만 더욱 복잡해지고 비대해지는 결과를 초래할 우려도 있는 것으로 지적됐다. 과거 국무조정실에 유사한 기구(물관리정책조정위원회, 수질개선기획단)가 조정기능 미흡으로 중도 폐지된 사례를 거울로 삼아야 한다는 목소리가 높게 제기되고 있다.

광역상수도와 지방상수도의 계획, 사업, 관리가 이원화 되어있는 상황에서 효율적인 예산집행 및 관리가 이루어지기는 힘든 상황에서 효율적이고 최적의 통합을 위해 정부조직법을 면밀히 검토해야 하며 국민의 복리를 최선으로 할 수 있도록 해야 하는 안이 채택되어야 한다는 지적이다.

물관리 전문가 및 시민단체의 공통적인 인식은 부처간 수도관리 업무의 조정이 요구되며, 과거 위원회(물관리정책조정위원회, 수질개선기획단)의 관리 조정기능은 제대로 작동하지 못했던 점을 들어, 상수도 관리 업무는 장기적으로는 통합되어 유역단위의 통합 상수도관리가 실현될 수 있도록 하는 것이 바람직하다는 목소리를 높이고 있다.

관리 조직 및 여건에 대한 인식의 차이는 수도사업 관리 정책 조정론(위원회론)에서는 견제와 균형을 강조하고, 일원화론(환경부 통합론)에서는 수량과 수질의 통합관리와 정책의 효율성을 강조하고 있다는 점이다.

부처의 고유업무에 따라 분산화된 관리기능의 장점을 강조하느냐, 단일부서로 일원화된 통합관리의 효율성을 강조하느냐하는 원론적인 논쟁이 반복되고 있는 상황이다.

이 같은 갑론을박(甲論乙駁)식의 토론상에서의 문제점은 관리 행정조직의 개편으로 해결되어야할 문제와 해결할 수 없는 문제를 구분하지 않고 있기 때문이다. 모든 문제를 행정조직의 개편문제로 귀착시키고 있으며, 상하수도 업무의 통합은 행정조직의 이관과 관련된 문제가 아니라 상수도사업의 효율성을 달성하여 양질의 수돗물을 경제적으로 생산, 공급을 달성할 수 있느냐의 문제로 의식을 바꾸어야 한다는 점이다.

우리나라 물 관리체계의 특수성과 현행 법제의 여건이 충분히 검토되지 않은 상태에서 수도관리위원회 안은 우리나라의 현재의 행정조직체계상으로 효과적으로 실현되기가 쉽지 않다는 점이다. 관리 조직개편으로 해결할 수 있는 문제와 남은 문제들을 검토해 볼 필요가 있으며, 해결되는 문제로 부처간 물관리 정책의 조정, 개발기능의 견제 등을 꼽고 있다.

다음 남는 문제들은 △상하수도 사업의 구조개편 (수자원공사의 관리방법도 논란) △행정구역별 하천관리체계 △수리권의 체계화 △유역통합관리와 물 거버넌스의 실현을 타개하기 위해 총력을 기울여야 한다는 점이다.

 

결국 현행 수돗물 행정 및 사업 관련 기관 및 부서 업무에 대한 평가 및 궁극적으로는 대통합이 필요하다. 건설교통부 수자원국의 조직체계, 한국수자원공사(「댐법」, 「한국수자원공사법」, 광역상수도), 수자원 장기 종합계획 및 댐 개발 장기계획을  검토하는 한편, 중앙부처의 사업허가, 승인 및 관리 관련 업무는 통합하여 일원화하는 것이 보다 효율적인 행정체계를 구축할 수 있다.

개발관련 업무는 본래의 목적에 대한 재평가를 통해 기능을 축소하거나, 관리감독 기관의 재조정 또는 지방 이양, 민영화에 대한 검토가 필요하며, 현행 국내 행정조직 체계와 법제를 고려한 현실적인 대안 제시가 필요하다. ‘○○관리위원회’체제는 현행 국내 행정조직 체계 하에서는 실현되기가 쉽지 않은 문제로, 우선은 상수도 관리업무의 통합이 필요하며, 궁극적으로는 유역 중심, 지방자치단체 주도의 관리체계로 개편되는 것이 바람직 (유역주민 및 민간참여 활성화 원칙)하다는 결론이다.

물 관련 정책과 사업에 있어서 가장 중요한 것은 부처간의 이해관계를 떠나 모든 국민이 안심하고 안전하면서도 경제적인 양질의 물을 사용할 수 있도록 하는 것이 중앙정부와 지방자치단체 모두의 근본 목표임을 상기하여 이를 달성할 수 있도록 노력해야 한다.

상하수도 사업의 구조개편 문제는 물 관련 부처 일원화 논의의 한 차원으로써 포함될 수 있으나 우선적으로 현재 수도사업 체계를 점검, 평가 및 개선하는 것이 바람직하다. 즉, 물 관리체계 전반에 대한 일원화 논의를 볼모로 수도사업 개편논의를 지연시켜서는 안 될 것이다.

수도 행정과 사업 체계는 각 국가마다 상이한 자연조건, 문화, 기후 조건 등에 따라 다 다르므로 무조건 선진국의 사례가 국내에 적합하다고 보아서는 안 될 것이다. 현 체계와 상황에서 국민들에게 가장 최적의 물을 경제적으로 공급하는 방법은 기존의 법, 제도, 기술을 면밀히 검토하고 그 개선책을 차근차근 찾아나갈 때 이루어질 것이다.