[출처= 워터저널(www.waterjournal.co.kr) 2005년 11월호 특집 기사]

 

 

1. 다목적 댐의 기능

댐은 ‘하천의 잠재적 자원을 활용하고, 하천이 인간 활동에 제공하는 위험요소들을 통제하는 인정된 수단’이다. Brismar는 하천의 유량을 조절하는 것이 댐 건설사업의 기능적인 필수요건이라고 하였다. 댐의 기능과 관련하여 미 개척국(USBR)은 댐의 기능을 관개, 발전, 홍수통제, 생활·공업용수 공급, 레크레이션 및 어류·야생생태 제공으로 분류하고 있으며, 다목적 댐은 “이러한 편익 중 2가지 이상을 공유하는 댐”으로 정의한다. 미 수자원위원회 (USWRC)는 국가의 수자원사업은 환경을 보호하면서 생활·공업용수 공급, 관개 및 농업용 배수, 홍수피해 방지, 침식 및 퇴적 감소, 발전, 레크레이션, 교통, 상업용 어업 및 기타 편익의 제공을 통해 국가 경제 발전에 기여해야 한다고 했다. 이와 관련하여 미 공병단 (USACE)은 댐과 저수지의 목적을 생활·공업용수 공급, 관개, 홍수조절, 운하, 발전, 수질보호, 어류 및 야생생태 보전 및 레크레이션으로 구분한다.
우리나라의 경우 「댐건설 및 주변지역 지원 등에 관한 법률」(이하 「댐지원법」)은 효율적인 수자원 관리를 위한 댐 건설 촉진 및 건설비용 분담 등을 규정하기 위해 제정된 「특정다목적댐법」(1966년 4월23 제정)의 후속 법으로 댐 주변 지역에 대한 정비 및 지원사업 내용을 포함하여 1999년 9월 7일 제정되었고, 5차례 개정되면서 지역주민과 댐 건설에 따른 환경대책을 포함하게 되었다.
「댐지원법」 제 2조(정의)에 의하면, 댐은 “하천의 흐름을 막아 그 저수를 생활 및 공업의 용수, 농업의 용수, 발전, 홍수조절, 기타의 용도로 이용하기 위한 높이 15m 이상의 공작물 여수로·보조댐, 기타 당해 댐과 일체가 되어 그 효용을 다하게 하는 시설 또는 공작물을 포함”하며, 다목적 댐은 “건설교통부장관이 건설하는 댐으로서 특정용도 중 2 이상의 용도로 이용되는 것“이라 정의되어 있다.
국제대댐회(ICOLD)의 규정에 따르면, 우리나라의 다목적 댐은 ‘대(大) 댐’으로, 다목적댐은 홍수조절, 생·공업용수 공급, 농업용수 공급, 하천유지용수 공급 및 발전의 용도로 이용하며, 공익 및 댐의 효용증진 등을 위하여 필요한 경우에는 ‘댐 사용권’을 침해하지 아니하는 범위 내에서 기타의 용도로 이용할 수 있다.
 
 가. 생활·공업용수 공급
무엇보다도 중요한 댐의 기능중 하나는 도시와 농촌지역을 막론하고 인구 증가에 맞는 생활·공업용수를 확보할 수 있다는 점이다. 이와 관련하여, 국제대댐회는, 댐의 가장 중요한 기능으로 생활·공업용수 공급을 들고 있다. 생활·공업용수 편익은 생활·공업용수의 수요자들이 댐에 저수된 물을 이용할 수 있음으로 해서 편익이 발생하는데, 이용 가능한 생활·공업용수량의 증가로 인한 직접 편익과 국민소득 증대에 따른 간접편익으로 구분한다.

 

나. 농업용수 공급
농업용수는 「민법」 231조의 “공유하천이라는 관행수리권으로 인정되면서, 일종의 기득수리권으로 간주되어 왔다. 그러나, 이는 「하천법」 제33조의 ‘하천유수 사용권’이라는 허가수리권과 상충되는 상황이 발생되어 왔다. 많은 사례에서 농업용수를 관개용수와 같은 개념으로 사용하지만, 농업용수는 관개용수, 수로유지용수 및 영농용수를 포괄한다. 
여준호 등은 농업용수에 대한 편익 중 관개용수 편익을 직접편익과 간접편익으로 구분하고 있는데, 직접편익은 직접 농가와 연관된 소득으로 농업생산 비용의 감소, 가처분소득의 증대, 생활수준의 향상, 그리고 토지의 생산성 제고로 인한 재산 증식을 의미하며, 간접편익은 비(非)농가와 연관된 소득으로 농가의 향상된 추가소득으로 인한 국가경제의 구매력 향상, 전후방 연관산업에의 영향 및 지역사회에의 고용창출 등을 말한다.

 

다. 홍수조절
댐의 기능 중 매우 중요한 것 하나가 홍수 조절기능인데, 이것은 댐이 상당한 양의 물을 저류함으로써 홍수로 인한 강물의 흐름이 매우 높을 때 방류량을 감소시킴으로써, 하류의 홍수를 조절할 수 있기 때문이다. 이러한 방류량 조절로 인한 효과가 하류지역 전 범위에 걸쳐 일어나기 때문에, 하류지역 전체에 대한 영향의 정도를 인식할 필요가 있다. Petts는 댐 건설로 인해 저수지가 만들어짐으로 해서 연간 60% 정도의 홍수가 감소하였다고 주장한다. 홍수조절 효과는, 범람에 의해 유실되는 재산상의 물리적 피해 감소, 홍수조절로 인한 농작물의 수확량 증가, 지가상승으로 인한 자산의 효율적 활용 등 홍수피해 절감에서 발생하는 직접효과와 생산의 중단으로 인한 매출액 감소 해소, 기타 부대 경비 경감, 인명손실의 감소 및 일반 복지수준의 향상 등의 간접효과로 구분된다.

 

라. 수력발전
수력발전은 기계에너지를 전기에너지로 바꾸는데 있어서 85%의 효율을 보이고 있는데, 이는 증기기관의 50% 효율에 비하여 매우 높은 수준이다. 수력발전이 갖고 있는 진정한 가치는 무공해 에너지라는 점과 기동성이 높은 점이다.
즉, 수력발전이 아닌 다른 형태의 발전은 공해 방지를 위한 시설의 건설비나 운영유지비 발생과 불가피하게 대기질의 오염을 발생시키기 때문에 수력발전은 환경보호 측면에서 매우 유익한 방법이다. 더구나, 수력발전은 기동성을 이용한 첨두부하(peak load)를 담당하고 있는데 일반적으로 화력발전의 기동시간이 4∼5시간인데 반하여 수력발전의 기동시간은 1∼2분 내외로 출력 증감이 자유롭고 주파수 조절 등의 부하변동에 신속히 대처할 수 있다.

 

마. 기타의 용도
댐의 중요한 다른 기능 중 하나는 물을 안정적으로 확보할 수 있다는 점이다. 특히, 한국처럼 강우량의 변동이 계절별로 심하여 하천 흐름의 변동이 심한 경우에는 더욱 그렇다. 만일, 취수를 하천의 자연 유량에 의존한다면 건기에 충분한 수량을 확보할 수가 없다. 기존 연구에 따르면, 소양강댐이 없는 경우 한강의 유량이 월별로 차이는 있지만 홍수기에는 40∼60 %의 유량 증가가 일어나고, 갈수기에는 30∼70 %의 유량 감소가 나타나는 것으로 나타났다.
① 하천유지  하천유지기능은 하천의 정상적인 기능을 유지할 수 있도록 유량을 공급하는 기능인데, 시대에 따라 하천유지기능도 변해왔다. 1960년대까지는 하천유지 용수의 주 기능이 감조(感潮)하천에서 염수침입을 방지하는 단순한 기능에서 1980년대 이후 도시화 및 산업화에 오·폐수의 하천방류로 인해 하천의 오염이 가중되면서 오염의 희석용수, 즉 수질개선용으로 전환되었고 (최균영 외, 1994), 최근에는 어류 및 수생생태계 보호, 아름다운 경관 창출 등 심미적(aesthetics)인 요소와 레크레이션 활동을 위한 하천 내외(內外)의 환경적인 상황을 진전시키는 기능을 더 해가고 있다.
㉠ 하천수질보전=‘하천수질보전’ 기능은 환경기초시설 등으로 최대한 처리한 후 남는 오염부하량을 처리하는데 필요한 유량을 제공하는 기능으로 정의 될 수 있으나, 하천 수질보전유량이 시기에 따라 또는 환경기초시설의 가동율 여부 그리고 하·오수의 유입량 등 기상과 하천의 상황에 따라 달라지게 되는 부정기적 그리고 불규칙적인 유량이므로, ‘하천수질보전 기능’은 “댐 건설로 인해 댐 저수지에서 일정 유량을 하류 하천으로 방류하게 됨에 따라 하류하천이 일정한 수준의 수위를 유지하게 되고 이로 인해 하천의 수질을 향상시키는 기능”을 말한다.
이와 관련하여, 김광묵 등은 수질 향상편익은 “하천에 상시 일정유량의 물이 흐름으로써 다목적 댐 건설 이전에 비하여 수질이 향상되며 그 결과 창출되는 총체적 편익”이라고 정의하면서, 수질향상을 위한 적정유량은 댐 건설 전·후의 하천유량 차액이며, 이는 “댐 건설 이후의 ‘최소하천유량캄에서 댐 건설 이전의 최소 하천유량치를 뺀 차이”로 규정하고 댐 건설 전·후의 하천유량차액만큼을 공급하기 위한 전용 저수지의 건설에 소요되는 비용을 ‘수질향상편익’으로 삼고있다.
㉡ 하천 생태계 보호= 하천 생태계 보호 기능은 하천 내 동·식물의 서식처 유지에 적절한 수심, 유속 등의 수리 조건을 제공할 수 있는 유량을 공급하는 것으로, 김광묵 등의 연구에서는 하천 생태계보호 기능을 수질향상 편익의 일부분으로 간주하고 있다. 하천 생태계보호 유량은 주로 어류서식처 보호를 위한 필요유량으로서 하천의 구간이나 폭에 따라 필요유량이 달라진다.
생태계 보호를 위한 적정 공급 유량은 사례마다 다양하게 나타나는데, 미국 Howard Hansen 댐의 경우 저수용량의 약 25%에 해당하는 용량을 어류 및 야생생태 보호를 위해 배정해 놓고 있다.
㉢ 지하수위 유지= ‘지하수위 유지 기능’은 하천변에서 안정적으로 지하수위를 유지할 수 있는 유량을 공급하는 기능’을 말한다. 이 기능은 하천의 정상적 기능을 유지하는 기능인데, 하천은 하천구역과 하천변을 포함한 개념으로 ‘하천법’에는 하천의 유수를 하천에 스며들어 흐르는 물로 통칭하는바, 하천변의 지하수위 유지는 하천의 정상적 기능 유지를 위한 필요한 기능이다.

② 하천경관보전  ‘하천경관보전’ 기능은 하천이 풍부하고 정서적으로 안정된 분위기를 제공할 수 있는 자연 공간으로 유지될 수 있도록 시각적으로 만족감을 느낄 수 있는 최소한의 유량을 공급하는 기능’으로 정의 될 수 있는데, 이는 친수공간 확보 및 레크레이션을 위한 유량 공급과 같은 의미로 사용되고 있다. 다만, ‘하천경관보전 기능’이 하천 내(instream)의 경관을 보전하는 것인지 아니면 하천 밖(offstream)의 경관까지 포함하고 있느냐에 따라 필요유량이 커다란 차이를 보일 것이다. 또한, 하천경관보전 기능은 하천의 수질보전과 긴밀한 관계를 맺고 있는데, 이는 수질향상에 따라 경관보전기능이 강화되기 때문이다. 따라서, 하천경관보전은 수질보전기능의 외부경제라 할 수 있다.

③ 염수침입방지  염수침입방지 유량은 바닷물이 하구로 침입하여 염분 농도가 높아지면 하천수를 직접 이용할 수가 없게 되므로 이를 억제하거나 침입을 방지할 수 있는 최소한의 유량을 말한다. 하천유지유량의 많은 기능 중 하나는 하천의 유량을 안정적으로 확보함으로써 생기는 염해를 방지하는 기능이다. 염분의 증가와 물의 사용자에게 미치는 피해는 매우 긴밀히 관련되어 있는데, 염분의 증가는 수도관의 부식을 야기하고 이로 인해 수도 설비의 대체주기를 단축시킴으로써, 고비용을 유발한다.
Tihansky는 수질권고기준에 따른 총 용존물질(Total Dissolved Solids) 기준을 준수함에 따라, 개개인의 수도시설에 대한 대체비용 절감액이 2004년 기준으로 연간 $48.45에 달한다고 하였다. 염해방지를 위한 필요유량은 계절에 따라, 그리고 하천의 유량이나 조수(潮水)의 수위 등 복합적인 요소에 따라 다르게 나타나는데, 김광묵 등은 대체 댐의 단위 건설비용이 1995년 기준으로 충주댐의 염수침입방지 편익을 연 144억 원으로 산정하였다.

 

▲ 다목적댐은 홍수조절, 생활·공업용수 공급, 농업용수 공급, 하천유지용수 공급 및 발전의 용도로 이용하며, 공익 및 댐의 효용증진 등을 위하여 필요한 경우에는 ‘댐 사용권’을 침해하지 아니하는 범위 내에서 기타의 용도로 이용할 수 있다.

④ 하구(河口) 막힘 방지  하구의 유속 감소로 인해 하구에서 토사의 퇴적과 해안 모래의 침입 등으로 하구가 막혀 유수소통에 지장을 초래할 수 있으므로 이를 제거하기 위한 유량을 공급하는 기능을 말한다. 하구 막힘방지를 위한 필요 하천유량은 침식물의 종류에 따라 그리고 하상의 형태에 따라 다르게 나타나는데, 미 수자원위원회(USWRC)의 경우 하구막힘 방지기능과 관련이 있는 퇴적 및 침식방지 기능을 농업용수 공급의 다른 간접효과로 분류한다.

⑤ 하천 시설물 및 취수원 보호  ‘하천 시설물 및 취수원 보호 기능’은 하천수위가 낮아져 물 속에 잠겨있던 하천시설물이 노출되어 부식되는 것을 방지하거나 또는 취수원 수심 확보를 위해 필요한 유량을 공급하는 기능’을 말한다.

⑥ 친수공간 확보와 레크레이션  하천설계기준에 따르면, 저수지 주변의 친수공간 확보를 위해서는 위락 시설이나 저수지 주변의 주거시설에 기본이 되는 최저수위가 확보되어야 한다. 비록, 하천설계기준에 의거한 친수공간 확보 및 레크레이션 기능이 저수지 주변에 국한되어 있지만, 친수공간 확보 및 레크레이션 기능을 위해 최소한 최저수위가 확보될 수 있을 정도의 유량을 공급하는 기능을 제공한다. 이 기능은 하천유지기능 중 하천경관보전 기능과 부분적으로 중복된다.

⑦ 주운 및 교통 용도  지형적 측면에서 하천의 기울기가 매우 급하고, ‘하상계수’가 매우 높아, 연중 일정한 유량 및 수위 유지가 어려운 상황으로, 우리나라 실정에 많은 제약이 있겠지만, 주운 및 교통용도 기능은 ‘하천에서 안정적으로 주운 활동과 교통기능이 유지될 수 있도록 유량을 공급하는 기능’을 의미한다.
주운 및 교통 기능의 직접적인 효과는 다목적 댐 건설로 인해 파생되는 수송비용의 절감분을 의미하는 것으로, 주운의 직접효과 이외에 저소음, 환경오염 감소, 토지 이용도 향상 및 지역소득 증가 등의 간접 효과가 있다.

⑧ 가뭄 방지  댐의 중요성은 가뭄이 발생할 때 더욱 커지는데, 댐 건설로 인해 가뭄시 비상용수(또는 응급용수)를 공급함으로써 하류지역이나 하천 또는 저수지 인근 지역에서의 가뭄을 사전 또는 사후에 예방할 수 있는 기능을 발휘할 수 있다. 가뭄방지 기능은 댐의 응급용수 공급 기능으로 간주하여 댐의 새로운 기능으로 설정할 수 있으나, 용수 공급의 안정적 측면이라는 점에서 생활·공업용수 또는 농업용수 공급의 간접적인 기능으로 파악하는 것이 바람직하다.

 

2. 수리권과 댐 사용권의 관계

수리권은 물의 소유권과 물의 이용권 또는 물의 사용권으로 구분할 수 있다. 그러나, 논란이 되는 것은 소유권이 아닌 이용권, 즉, 사용권으로 귀결된다. 왜냐하면, 물의 사적 소유권을 인정하는 사례는 없으며, 우리나라의 경우에도 「헌법」, 「하천법」 및 「지하수법」 등에도 물은 공적자원으로 국가가 소유하거나 국가가 계획과 관리를 하도록 명시되어 있다. 그러나, 수리권은 그 법적 지위가 매우 모호한 상태로 「민법」상의 수리권과 「하천법」상의 수리권 그리고 「댐지원법」 등 특별법에서 인정하는 수리권이 조화를 이루지 못하고 있어 개선할 여지가 매우 많다.
우리나라는 하천의 물을 먼저 개발하여 이용하는 자에게 선점권을 인정하는 선점우선주의에 의한 허가수리권을 기본원칙으로 하고 있으며, 관개용수 등을 목적으로 한 관습적 수리사용자에 대하여 기득권(관습수리권)을 인정하고 있는데, ‘하천유지유량’의 개념이 명확히 정의되지 않아 기득수리권과 새로운 수리권 신청에 따른 조정이 매우 어려우며, 갈수기에 있어서 기득수리권 간의 조정에 대한 구체적인 조정 원칙도 결여되어 있어 물 갈등을 심화시키고 있다.
그러면, 「댐지원법」에 의한 ‘댐 사용권’은 수리권인가? ‘댐 사용권’은 “다목적 댐에 의한 일정량의 저수를 일정한 지역에 확보하고 이를 특정용도에 사용할 수 있는 권리”라고 정의되어 있다. 그런데, ‘댐 사용권’이 홍수조절의 기능을 고려하고 있지 않는 듯하지만, 홍수조절 기능은 다른 용도의 물 사용과 겸용하여 이루어지기 때문에 결국 ‘댐 사용권’은 저수이용권을 말한다. 일반적으로, ‘댐 사용권’은 수리권의 한 종류로 여겨지고 있으나, 일반적인 수리권과는 다른 형태를 갖고 있다. 즉, 일반적인 수리권은 흘러가는 물에 대한 권리인 반면, ‘댐 사용권‘은 저수되어 있는 물에 대한 권리이며, 저수된 물은 특정 사용자의 입장에 따라 다양한 옵션을 선택할 수 있다는 의미에서 재산권적 요소도 가미되어 있다.

 

3. 댐사용권 설정과 비용배분

댐 사용권의 설정예정자는 다목적 댐의 건설비중 건설목적인 각 용도에 따라 다목적 댐에 의한 저수를 당해 용도에 사용함으로써 얻어지는 효용으로부터 산정되는 타당투자액 또는 동등한 효용을 가지는 공작물의 설치에 필요한 대체건설비 등을 참작하여 「분리비용잔여편익지출법」에 의하여 산출된 금액의 비용을 부담하도록 되어 있다.
즉, 댐 건설로 인해 각 용도별로 혜택을 받게 되는 주체(국가, 발전사업자, 용수사용자, 기타 수혜자 등)들이 혜택을 받게 되는 만큼 댐 건설에 소요되는 비용을 부담해야 한다. 따라서, 댐 건설로 인해 공급받게 되는 용수에 대해서는 용수수혜자 (지방자치단체, 농민단체 및 기타 용수수요자 등)는 댐 건설비를 부담하고, 수혜자별로 부담한 부담액에 따라 ‘댐사용권’을 설정 받는 것이 댐 건설에 있어서의 기본 원칙이다. 그리고, 용도별 수혜자에 따라 부담할 금액을 배분하는 것이 비용배분 (Cost Allocation)이다.

<표 1>은 15개 다목적댐(소양강댐, 충주댐, 횡성댐, 안동댐, 임하댐, 합천댐, 남강댐, 밀양댐, 낙동강하구둑, 대청댐, 용담댐, 주암댐, 부안댐, 섬진강댐 및 보령댐) 및 하구둑에 대한 댐 소유권과 댐 사용권, 그리고 댐 관리자를 나타내고 있다. <표 1>에 의하면, 다목적 댐의 소유권자는 국가이고, 댐 사용권자는 댐의 기능에 따라 매우 다양하며 댐 관리업무는 수자원공사가 담당하고 있다. ‘댐 사용권’ 설정자들 중 지방자치단체들은 대전시, 청주시, 진주시, 사천시이며, 이들은 댐 기본계획 수립 시 직접 참여하여 댐 건설비를 부담함으로써 ‘댐 사용권’을 설정 받게 되었다.
당초, 댐 기본계획 수립시에 수요자인 지방자치단체들이 참여하여 댐 건설비용을 부담하고 이에 따른 ‘댐 사용권’을 설정 받도록 되어 있으나, 실제 이러한 과정을 거쳐 참여한 지방자치단체들은 대전광역시, 청주시, 진주시 및 사천시 등에 불과한 실정이다. 물론, 이들 지방자치단체들은 설정되어 있는 댐 사용권 범위 내에서는 댐으로 인한 저수 사용료를 납부하지 않으며, ‘댐 사용권’의 설정비율에 따라 순수한 의미의 댐 관리비용만 부담하고 있다. 이처럼 대부분의 지방자치단체들은 댐 건설비용을 부담하여 ‘댐 사용권’을 설정 받는 대신 댐 건설 후 공급되는 용수에 대한 사용료를 지불하는 형태로 사업에 참여하는 것이다.
댐사용권’은 다목적댐에 의한 저수(貯水)를 특정용도에 사용할 수 있는 권리를 말하는데 비해, ‘댐 관리권’은 단순히 댐을 관리하는 기능인데 현행 「댐지원법」에는 건교부장관 또는 시·도지사는 댐의 관리를 위하여 필요하다고 인정되는 때는 댐 사용권자 또는 댐의 설치운영에 관한 업무를 수행하는 정부투자기관에 댐의 관리를 위탁할 수 있다.
이런 까닭에 섬진강댐의 경우 수자원공사는 ‘댐 사용권’이 설정되어 있지 않으면서도 섬진강댐을 관리하고 있으며, 한국전력공사, 농업기반공사 및 국가는 수자원공사에게 댐에 대한 관리비를 정해진 비율에 의거하여 부담하고 있다.
우리나라 다목적 댐의 용수에 대한 댐 사용권 현황을 살펴보면, <표 2>에서 알 수 있듯이 전체 113억9천900만㎥의 29.3%인 33억3천800만㎥는 국가에, 64.2%인 73억1천700만㎥는 수자원공사에, 그리고 3.1%인 3억5천만㎥는 농업기반공사에, 나머지 3.4%는 지방자치단체에 설정되어 있다.

 

4. 예정된 댐 사용권 설정 전환 사례

보령다목적댐은 저수용량이 1억1천700만㎥으로 홍수조절용량은 1천만㎥으로 연간 107만㎥ (하루 29만2천㎥)의 용수를 공급하는 다목적 댐이다. 충청남도 서부권역은 1980년대 말 증가하는 용수수요 때문에 댐 건설이 필요한 상태였으나, 때마침 한국전력의 태안화력발전소가 충청남도에 입지하게 됨에 따라 태안화력발전소 건설과 관련하여 용수공급을 위한 용수공동개별협약을 1989년 12월 충청남도와 한국전력이 체결하였고, 1990년 4월 충청남도는 지방자치단체로는 처음으로 보령댐 사업시행자로 지정되었다.
2년여간의 준비기간을 거친 후 충청남도는 1992년 6월 보령댐 및 이설도로 공사를 착수하였으나, 1년이 경과한 후 사업비 부담에 따른 어려움, 대규모 댐 건설에 대한 기술력 부재와 댐 건설 후 관리에 따른 경영상의 어려움 등을 이유로 1993년 6월 정부에 보령댐 사업을 국가사업으로 전환해 줄 것을 건의하였다. 이에 따라, 정부에서는 1993년 9월, 청와대의 사회간접자본투자기획단 주관으로 관계기관 협의를 통해 한국수자원공사를 보령댐 사업시행자로 선정하였고, 한국수자원공사로 하여금 사업비 부담 등 구체적 시행방안을 마련하도록 시달하였다.
결국, 1993년 12월, 충청남도와 한국수자원공사간 사업 이관 협약이 체결되었고, 1994년 1월, 한국수자원공사가 보령다목적댐 사업을 시행하여 2000년 3월 사업 준공을 완료하게 되었으며, 보령다목적댐은 2002년 1월 다목적 댐으로 인정 고시되었다.
결국, 수요자인 지방자치단체가 필요한 용수를 확보하기 위해서는 그에 걸맞는 댐 건설비를 부담하여야 하나, 보령다목적댐의 경우처럼 댐사용권 설정을 위한 투자비 조달 및 기술적·경영적 어려움으로 인해 장래에 예정된 ‘댐사용권‘ 설정을 포기하게 되었다. 결과적으로 지방자치단체가 기 부담한 보령댐 사업의 투자비는 수자원공사로부터 반환되었고, 지방자치단체들은 보령댐을 상수원으로 하는 광역상수도의 물을 공급받으며 용수 사용료를 지불하고 있다.

 

5. 농업용수 사용료

다목적 댐의 농업용수 요금은 안동댐, 대청댐 및 충주댐에 한하여 부과하면서 댐 별로 상이한 요금을 적용하였는데 1982년부터 1994년에 이르기까지 농업용수 요금의 징수 실적은 평균 13.1%에 해당하는 낮은 징수율을 보임으로써 사실상 농업용수는 무상 공급되었다고 할 수 있다. 더구나, 1988년 이후에 준공된 합천댐, 주암댐 및 임하댐의 농업용수 부문의 건설비 전액을 국가가 부담하게 됨으로써, 농업용수요금은 단지 명목상으로만 존재하게 되었다. 이는 1986년 9월 정부의 정책이 농업용수대 감면에 호의적인 입장을 취하면서 농업용수대 미납 분위기가 고조되었고, 특히 1987년 대통령 선거 시 농업용수대 감면을 선거공약으로 제시함에 따라 사실상 징수할 수 없는 상황에 이르게 되었다.

이와 관련하여 1988년 2월 24일 「보조금의 예산 및 관리에 관한 법률」시행령의 개정을 통해 농업용수 개발사업비의 보조비율을 종래에는 국가 70%, 수익자 30%에서 국가 100% 부담으로 변경하였다. 아울러, 수자원공사에서는 1995년11월, 1982년부터 1994년에 이르는 농업용수 사용료의 미납액을 손실 처리하였으며, 정부는 농업부문의 경쟁력 제고라는 정책 방향에 따라 1995년부터 1998년까지 4개년간 농업용수에 대하여 무상으로 공급하도록 결정하였다.
결국, 1999년 이후 농업용수 사용료의 부과 및 징수가 현실적으로 곤란하게 되어 2003년 4월, 안동댐, 대청댐 및 충주댐 등 3개의 다목적 댐에 대한 농업용수부문의 ‘댐 사용권’ (총 244억4천600만 원)을 차감하여 국가로 전환하게 됨으로써, 다목적 댐의 농업용수 공급 기능에 대하여는 홍수조절 기능과 같이 국가에서 부담하게 되었다.

그러나, ‘농업용수’의 무상 사용의 결과는 농업용수의 사용량과 수요량에 대한 파악을 불가능하게 하며, 이로 인해 효율적인 물 관리의 장애요인으로 나타나고 있다. 즉, 농업용수에 대한 재산권(property rights)이 없는 상태에서 농업용수의 사용을 통제하고 관리할 수 있는 주체가 없기 때문에 물의 과다 사용이나 잘못된 자료가 관리됨으로써 자원을 효율적으로 배분할 수밖에 없다.

 

6. 댐 용수 사용료에 대한 제도

  흔히 ‘물 값’이라고 하는 ‘댐용수 사용료’는  「댐지원법」 제 35조의 규정에 의거 댐 용수를 사용하는 자는 사용료를 납부하도록 되어 있으며, 댐 용수 사용료는 댐 건설비 및 운영관리비를 회수하기 위한 수단으로 수익자 부담원칙에 의하여  공익 또는 사익을 불문하고 댐 건설로 인하여 취수가 가능해진 용수를 사용하는 자에게 부과하는 것이며, 댐 용수 사용료는 본질적으로 댐 용수 사용에 대한 대가이기 때문에 사용량에 따라 산정 및 징수되는 것이다.
1980년대 초까지는 댐 용수 사용료의 징수에 대한 제도적 장치가 없었는데, 이는 소양강댐, 안동댐, 및 대청댐이 1970년대 건설되었기 때문에 1970년대 말까지는 다목적 댐의 건설비 부담과 댐 용수 사용료에 대한 제도적 정비가 미흡한 상태이었다. 그러나 1979년에 준공된 대청댐의 댐 건설비 부담과 관련하여 대전시가 댐 용수 사용료 납부를 거부하고 일정부분의 댐 건설비를 부담 후 ‘댐 사용권’을 설정하여줄 것을 요청하여 댐 건설비 및 관리비 부담에 대한 계약이 체결되었다.
이러한 제도상의 미비점들을 정비하는 차원에서 1982년 3월 31일 「특정다목적댐법」시행령의 개정을 통해 다목적 댐 건설비의 부담과 댐 사용권 설정 등에 대한 사항이 정비되었으나 댐별로 사용료를 달리 산정하여 징수하였다. 그러나, 1985년 한강 수계에 충주댐이 건설되면서 동일 하천에서 취수하는 경우에도 소양강댐과 충주댐의 사용료 차이가 발생하게 되어 부담의 형평성 문제가 제기되었고, 이에 따라 댐별 사용료의 형평성 문제를 해소하기 위해 1987년 1월부터 다목적 댐의 댐 용수 사용료를 전국적으로 동일한 수준으로 전환하는 단일요금제를 시행하게 되었다.

 

7. ‘하천유지용수’의 정립

김용건이 지적하였듯이, 수리권과 관련된 갈등의 대부분이 ‘하천유지용수’에 대한 명확한 개념 정립이 부족한데서 발생한다고 할 수 있다. 춘천시와 수자원공사의 분쟁이나 청계천 유지용수 사용에 따른 서울시와 수자원공사의 분쟁의 근저에는 ‘하천유지용수’ 또는 ‘하천유지유량’에 대한 해석이 자리를 잡고 있다.
우리나라는 ‘하천유지유량‘을 ‘중앙하천관리위원회’에 의해 고시토록 하고 있으며, 「하천법」에 “하천의 정상적인 기능 및 상태를 유지하기 위하여 필요한 최소한의 유량”으로 정의하여 ‘하천유지유량’을 ‘최소하천유량’으로 간주하고 있으나, 하천설계기준에는 ‘하천유지유량’을 “하천유지유량은 갈수량을 기준으로 산정하되, 하천 수질 보전·하천 생태계 보호·하천 경관 보전·염수 침입 방지·하구 막힘 방지·하천 시설물 및 취수원 보호·지하수위 유지등을 위한 필요 유량을 감안하여 산정한 양”으로 정의하여 ‘하천유지유량’을 ‘하천관리유량’ 의 개념으로 파악하고 있다.

 

8. 문제 해결 방안

‘하천유지유량’의 범위 설정과 관련하여, 윤용규는 ‘기준갈수량’의 명확한 정의와 과학적이고 객관적인 유량조사를 통한 ‘기준갈수량’을 정하는 것이 댐 용수의 사용과 관련된 분쟁들을 해소하는 방안이라 주장한다. 모두가 객관적으로 납득할 수 있는 자료에 의한 문제 해결이 중요하리라 생각한다. 아울러, 「하천법」의 ‘하천유지유량’은 매우 모호한 개념으로 이에 대한 세부적인 검토와 보완이 필요하다. ‘하천유지유량’의 결정과 관련하여, 김종원 등은 ‘하천유지유량’ 배정 기준 모호, ‘하천유지유량’ 고시 미이행 그리고 ‘하천유지용수’ 확보 방법상의 문제점 등을 지적하고 있다.
또한, 수리권과 관련된 많은 갈등들이 수리권을 물을 이용하는 권리로 접근하지 않고 물에 대한 재산권으로 바라보는 입장에서 비롯되는 것이기 때문에, 수리권을 용어의 의미 그대로 ‘물 사용권‘으로 바라보는 것이 갈등을 해결하는 지름길이라 생각한다.
마지막으로, 인간이 환경이나 물을 떠나서는 살 수 없기 때문에 물이 갖고 있는 다양한 기능들을 최대한 조화롭게 이용할 수 있어야 하며, 조화로운 삶을 위해서는 비록 미흡하더라도 용수 사용자들은 주어진 법질서를 준수하는 자세를 보여야 한다. 궁극적으로 상·하류에서 하천의 물을 사용하는 지방자치단체들의 경우, 어느 한 지방자치단체가 댐용수에 대한 사용료를 적정한 댓가 이하로 지불하게 되면 그것은 상대편에게 전가될 수밖에 없다는 사실을 우리 모두는 유의하여야 한다. 물론, 법과 제도를 담당하고 있는 관련 기관들이 이러한 미흡한 점들을 개선하려는 부단한 노력을 하여야 함은 당연하다.