[출처= 워터저널(www.waterjournal.co.kr) 2006년 2월호 특집 기사]

 

 

▲ 김 강 주 군산대 토목환경공학부 부교수

2003년 현재 우리나라 연간 지하수 사용량은 약 37억 톤으로 전체 수자원 이용량의 약 10% 정도를 담당하고 있다. 2004년 발간된 <지하수연보>에 따르면, 지하수는 2003년 현재, 721천 개소에서 연간 18억5천만㎥이 생활용수로 이용되고 있으며, 농업용수는 48만7천 개소에서 연간 16억6천만㎥이, 공업용은 1만2천 개소에서 연간 1억9천600만㎥을 이용하고 있다. 그리고 먹는 샘물, 온천 등 기타 용도로는 약 5천 개소에서 4천700만㎥의 지하수가 이용되고 있다(건설교통부, 2004).
 이 같은 수치는 1994년의 총 25억7천만㎥ 에 비하여 약 44% 증가된 것으로 예상보다 빠른 속도로 증가되고 있어 지하수자원의 보호 및 효율적 관리를 위한 보다 체계적인 법제도 정비가 요청된다.
 현재 우리나라에서 지하수와 관련된 법령을 살펴보면 일반지하수는 「지하수법」, 온천에 관한 사항은 「온천법」, 먹는 샘물에 대한 사항은 「먹는물관리법」, 제주도지역 지하수는 「제주도국제자유도시 특별법」, 농어촌 이용용수는 「농어촌정비법」 등 다양하며, 소관부처도 건교부, 환경부, 농림부, 행자부 등에 걸쳐있다[표 1 참조].
그러나 대부분의 지하수는 지하수법에 적용을 받게 되므로 「지하수법」이 우리나라 지하수관리의 기본법이라고 할 수 있다. 「지하수법」에 따라 지하수의 적절한 개발이용과 보전관리에 관한 사항을 총괄하는 부처는 건교부이며, 지하수 수질보전과 정화에 관한 사항은 환경부가 담당하고 있다. 환경부는 「지하수법」과 시행령에 따라 ‘지하수의 수질보전 등에 관한 규칙’을 정하였으며, 이는 지하수 수질관리의 근간이 되고 있다.

 

1. 법제도상 문제점

현재 국내의 오염지하수 정화 사례는 정부 주도로 실시된 대규모 토양오염 복원사업 지역에서 오염토양의 복원과 병행하여 실시되는 경우가 전부를 차지하며, 오염 지하수만을 단독으로 정화를 실시한 사례는 아직 공식적으로 보고된 바는 없다. 또한, 상기와 같은 토양오염 복원사업에서도 지하수법 및 수질보전규칙 등에 명시된 지하수 정화나 정화기준이 근거한 오염지하수 정화 역시 제대로 실시되지는 않고 있는 실정이다. 이는 지하수와 토양을 분리해서 오염도 조사 및 정화가 이루어지도록 하는 현행 법체계로 인한 문제로 판단된다.

지하수를 오염시키는 물질은 보통 지표 또는 지하수의 상층부를 차지하는 토양에서 기원한다. 더구나 국가지하수관측소 자료에 의하면 지형에 따라 차이는 있으나 지하수는 지표면에서 멀리 떨어져 있지는 않은 것으로(보통 지표 아래 5m 정도) 나타나고 있다. 우리나라의 도시가 하천을 끼고 발달되어 있는 것을 감안한다면 도시평야지역에서는 더욱 얕은 심도(지표 아래 1∼2m 이내)에서 지하수가 나타난다고 볼 수 있다.
 이러한 상황을 고려한다면, 지하수 상층부에 위치한 토양의 오염은 시차의 문제이지 궁극적으로는 항상 지하수의 오염으로 이어질 수밖에 없다. 특히, 유류에 의한 토양오염사례의 대부분을 차지하고 있는 지하 유류 저장시설의 유출사고 경우는 토양과 지하수의 오염이 항상 동시에 이루어진다고 볼 수 있다. 또한, 토양오염정화작업 도중에 발생하는 지반의 교란에 의해서도 지하수의 오염이 수반될 수 있는 것이 현실이다.
사실 토양오염에 대한 규제기준은 지하수수질에 대한 규제기준보다 매우 높기 때문에, 지하수는 토양에 비해서 훨씬 오염에 취약한 개체라고 할 수 있으며, 규제기준 이하로 정화된 토양에 의해서도 지하수는 오염될 수 있다. 따라서 토양오염이 우려된 지역이나 발생한 지역, 그리고 토양오염복원이 수행된 지역에서는 지하수오염이 심각하게 우려되는 지역으로 선정하여 보다 적극적인 지하수보호조치가 필요하다. 즉, 토양오염이 보고되는 지역에서는 토양에 대한 정밀조사와 함께 지하수 오염에 대한 정밀조사도 반드시 실시하도록 하고, 정밀조사 이후, 비록 지하수는 오염이 이루어지지 않은 것으로 나타났다고 하더라도 토양오염복원과정 중에는 지하수오염이 일어나는지 여부를 항상 정밀하게 감시하도록 하는 것이 바람직하다.
 토양복원 완료 후에도 한동안은 지하수 오염여부를 감시하도록 하는 지하수-토양 상호 연계된 오염방지 법체계가 필요하다. 물론, 환경부의 토양오염정밀조사 지침, 토양환경영향평가 지침에는 지하수오염도 조사하도록 되어 있고, 또 올해 개정된 지하수의 수질관리 등에 관한 지침에는 특정토양오염유발시설을 지하수오염유발시설로 명시하고 지하수법에 의하여 수질관측을 실시하도록 되어 있어 바람직한 방향으로 나가고 있다고 할 수 있다. 그러나 아직도 토양환경영향평가나 정밀조사에서 지하수오염도조사에 대한 방법이 구체적이지 못하고, 토양오염정화 검증내용 등에도 지하수에 대한 부분은 포함되어 있지 않을 뿐 아니라, 정화이후에도 일정기간 동안에는 해당 지역에서 지하수수질을 관측하도록 하는 규정은 마련되어 있지 않은 실정이다.

 

가. 「지하수법」과 「토양환경보전법」 간의 불균형
위에서 언급한 것처럼, 토양오염과 지하수의 오염은 항상 연계되어 발생되며, 이러한 관점에서 지하수수질관리에 접근하는 것이 합리적인 관리정책이라고 할 수 있다. 그러나 지하수와 토양오염규제를 위한 법규체계를 자세히 들여다보면, 서로 심각한 불균형이 있음을 알 수 있다.
불균형 사례를 일부 살펴보면, 토양관계 법규에는 특정토양오염관리시설에서는 매년 토양오염검사를 받도록 하고 필요하면 행정기관이 추가 정밀조사를 실시할 수 있도록 하고 있으며, 토양오염 대책기준을 초과하는 경우 토양보전대책지역으로 설정하여 대책계획을 수립, 시행할 수 있게 되어 있다. 특히 오염이 심각한 경우에는 대책지역 지정을 강제하는 규정도 마련되어 있다. 그리고 오염토양정화사업을 시행하는 경우 오염정화를 검사·검증하는 규정도 마련되어 있는 등 토양오염확산을 위한 관리가 매우 체계적이다.
반면, 「지하수법」에는 오염우려시설에 대한 추가정밀조사의 규정이나 오염정화를 검증하는 규정은 없고, 또 「토양환경보전법」에서와 같은 토양보전대책지역 지정에 대한 규정도 없다. 물론 「지하수법」에도 지하수보전구역을 설정할 수 있도록 되어 있으나, 이는 지하수자원의 고갈, 수질악화 등이 ‘우려’되는 지역을 대상으로 지하수자원을 보전하기 위한 것이고, 토양보전 대책지역처럼 심각하게 오염된 지하수를 정화하기 위한 것은 아니다. 집단급수용 지하수를 개발하는 경우 등 국민건강에 매우 중요한 용도로 지하수가 개발되는 경우에도 인근주민의 경제활동을 고려하여 지하수보전구역 설정을 강제하지는 않고 있으며, 이로 인하여 현재 지하수보전구역이 지정된 곳도 현재까지 단 1곳에 불과한 실정이다.
그러나 무엇보다도 「토양환경보전법」제 26조에는 지자체의 토양보전을 위한 사업에 국고보조도 할 수 있도록 명시되어 있을 정도로 토양환경보전을 위한 정책적 의지가 반영되어 있으나, 지하수법은 그렇지 않은 실정이다. 따라서 두 법을 비교해보면 현재의 법체계가 지하수보다는 토양이 더 잘 관리보전 되어야 하는 우리의 자산이라는 느낌마저 주고 있다. 물론, 올해 개정된 지하수법에는 각 지자체가 지하수이용부담금을 징수할 수 있음을 명시함으로써, 지하수보전을 위한 재원마련에 한 걸음 나아가고 있다고 볼 수 있다. 그러나 이는 지자체가 해당 지역지하수관리에만 한정되어 쓰일 수 있는 재원이어서 지자체가 정화해야 하는 지하수 오염이 막상 발생하였을 때는 정화를 위한 금액으로는 부족한 실정이다.

 

나. 수질·수량 분리 관리에 문제점  
「지하수법」에 의한 지하수 관리를 총괄하는 부처는 건설교통부이나, 환경부도 지하수관리에 있어 일정부분을 관장하게 된다. 즉, 현행법상 수자원으로서의 지하수관리는 건설교통부가 총괄하고, 지하수 수질보전 등에 관한 업무는 환경부가 주관하고 있다. 그러나 지하수개발과 수질과는 매우 밀접한 관련이 있으므로, 통합된 관리를 추진하는 것이 타당할 것이다.

[그림 1]은 지하수 개발이 오염을 확산시킬 수 있음을 보여주는 모델링 결과이다. 앞에서 언급한 것처럼, 지하수오염물질은 지표나 토양에서 기원하게 된다. 이로 인하여, 천층부에 위치한 지하수는 오염에 매우 취약할 수밖에 없고, 실제로 광범위하게 오염이 진행되어 가고 있는 상황이다. 그러나 심부 지하수는 지표오염물질에 상대적으로 덜 영향을 받으므로, 아직은 비교적 양호한 수질을 보여주고 있다. 그렇지만 심층부에서의 과도한 지하수채취는 천층부의 오염지하수를 심부로 유도함으로써, 심부 지하수의 수질저하까지 야기할 수 있다. 이 같은 요인으로 심부지하수 수질 저하가 이루어지고 있는 사례는 여러 곳에서 관찰되고 있다(Graham and Parks, 1986; Parks, 1990; Lico, 1997; Kim et al., 2005b).

국내의 대표적 사례 중의 하나는 국내 모 유명온천지역에서의 온천수 개발이라고 할 수 있다(Kim et al., 2005b). 이 지역의 온천수는 동국여지승람이나 세종실록지리지 등에도 나와 있을 정도로 오랜 역사를 가지고 있으며, 현재는 가로 세로 각 2km 이내의 삼각형 모양으로 온천지구로 지정되어 있다. 과거에는 온천수가 지표로 자분하고 있었던 것으로 기록되고 있으나, 1910년 일제에 의하여 깊은 관정을 이용하여 온천수를 양수하기 시작한 이후부터는 더 이상 온천수가 지표로 흘러나오지 않고 있다. 현재는 38개의 온천수공에서 연간 130만 톤(3천600톤/일)의 온천수를 양수하여 사용하고 있다. 이에 따라, 과거 지표면 보다 높았던 심부온천지하수 수두(수위와 비슷한 개념)가 현재는 지표 하 100∼140m까지 떨어져 있는 실정이며, 천층지하수의 수위도 지표하 40m까지 떨어져 있는 실정이다.
이로 인하여, 온천수 대수층 상부는 주변의 차가운 지하수로 채워져 있으며, 이 지하수는 다시 온천수 층으로 유입되어 온천수의 수질을 저하시키고 있는 상황이다. 이는 과도한 심부지하수 개발이 심부 지하수의 수질을 저하시킬 수 있는 직접적인 사례라고 할 수 있다. 따라서 심부 지하수 개발밀도 규제 등 수질을 고려한 종합적인 지하수 개발이 이루어질 수 있는 제도 개선도 필요할 것이다.

 

다. 지하수 수질관측 상의 문제점
 환경부는 「지하수법」 제 18조 및 ‘지하수 수질보전 등에 관한 규칙’ 제 5조의 규정에 의하여 지하수 수질측정망을 설칟운영하고 있으며, 2001년도 이후 지하수 수질측정망 분석 자료를 자체적으로 데이터베이스 형식으로 축적하고 있다. 지하수질의 분석은 유역(지방)환경청에서는 오염우려지역을 대상으로 하고, 시·도(시·군·구)에서는 도시지역, 농림지역, 자연환경보전지역을 대상으로 매년 2회(상·하반기) 수질측정을 하고 있다. 공단 지역에서는 TCE, PCE의 초과항목이 나타나고 있다. 수질기준 초과항목을 살펴보면 주요 오염물질은 금속 세정제로 쓰이는 트리클로로에틸렌(TCE), 생활오수, 축산폐수, 비료 등에 기인한 질산성질소(NO3-N)의 초과사례가 많다.

수질측정망 자료에 의하면 최근의 지하수 수질기준 초과율은 5∼7% 정도에 불과한 것으로 나타나고 있으나, 이는 관측망으로 이용되는 관정이 주로 깊이가 깊은 심부 관측정(60∼70m)을 이용하고 있기 때문에 실제로는 이보다 더욱 많을 것으로 예상된다. 국내 모 연구팀이 낙동강 유역 내 모 농경지역에서 깊이 20m 이내의 농업용·생활용 관정을 대상으로 조사한 결과에 의하면, 30%에 육박하는 지하수가 농·어업용 지하수의 질산성 질소 수질기준치(20 ppm)를 초과하는 것으로 나타나고 있다.
물론, 이 같은 질소기준치 초과가 농작물의 생육에 많은 영향을 주는 것은 아니고, 또한, 전국을 대상으로 한 것은 아니어서 대표성이 있다고는 할 수 없지만, 관측망 자료에 의한 결과보다는 지하수의 오염이 광범위하게 진행되고 있다고 보는 것이 실제상황이라고 보는 게 타당할 것이다. 그리고 이는 지하수관련 연구자들의 공통된 생각이기도 하다.
이와 같은 차이가 발생되고 있는 이유는 지하수수질 관측망이 오염우려지역만을 대상으로 구성된 것이 아니라는 점도 있겠지만, 심도가 60∼70m에 이르는 깊은 관정들이 주로 수질관측용 관측정으로 이용되기 때문으로 생각된다. 앞에서 언급한 것처럼 지하수는 깊이 차이에 의하여 오염 정도가 매우 다르게 나타난다. 즉, 깊은 관정들을 수질관측망용 관측정으로 이용하면, 천층부의 지하수질을 바로 관측해내기는 힘들다. 관정의 스크린이 깊은 부분과 얕은 부분에 걸쳐 모두 열려있는 관정이라고 하더라도 천부지하수는 심부지하수와 섞여 희석된 상태의 수질만이 반영되기 때문에 오염에 취약한 천부지하수를 효과적으로 관측할 수가 없다. 따라서 같은 지점에서 심부지하수와 천부지하수를 따로 동시에 관측할 수 있는 관측망을 구성하는 지침마련이 필요하다. 이는 특히 오염우려지역에서는 더욱 그렇다고 볼 수 있다.

 

라. 용도별 지하수수질기준 구분에 따른 문제점
‘지하수의 수질보전 등에 관한 규칙’에 따르면, 우리나라 지하수는 음용수, 생활용수, 농업용수, 공업용수로 구분되어 각기 다른 수질기준 및 정화기준을 적용받고 있다. 지하수를 음용수로 이용하는 경우는 「먹는물관리법」 제 5조의 규정에 의한 먹는물 수질기준이 적용되고, 생활용수, 농업용수, 어업용수, 공업용수로 이용되는 경우에는 수질기준을 적용받게 된다. 그리고 오염정화를 명 받았을 경우, 석유계 총탄화수소는 1.5mg/L 이하가 되고, 또 생활용의 특정유해물질에 관한 수질기준 이하가 되도록 지하수를 정화해야 한다.
그러나 이와 같은 법체계에 의하면 먹는 물로 사용되던 지하수가 수질기준을 초과하게 되었을 때에는 단지 용도변경을 통하여 등급이 낮은 지하수로 전환하여 계속 지하수를 사용할 수 있다. 그리고 시설소유자는 오염에 대한 별다른 책임을 지지 않아도 된다. 「지하수법」시행령 및 시행규칙에 의하면 상위등급으로 용도변경을 할 때는 지하수영향조사를 실시하여 허가를 받아야 할 사항이나, 저급용도로 변경할 때는 신고대상으로 규정하고 있다. 따라서 수질저하가 일어났을 때, 용도변경을 통하여 오염에 대한 책임을 회피할 수 있는 맹점이 있으며, 이로 인하여 지하수의 오염확산이 방조 내지는 조장될 수도 있다. 또한 이와 같이 용도별로 다른 수질기준 적용은 지하수가 토양처럼 흐르지 않는 멈춰있는 개체라는 개념에 근거한 것이라고 할 수 있다.
예를 들어 서로 가까운 위치에 2개의 관정이 있다고 하자. 이들은 같은 대수층에서 지하수를 양수하여 사용하고 있으나, 하나는 고급용도(음용수용)로 등록되어 있고 하나는 저급용도(공업용)로 등록되어 있다고 하자. 저급용도로 지하수를 이용하는 경우는 느슨한 수질기준을 적용받기 때문에 고급용도에는 부적합해도 계속 지하수를 사용할 수 있다. 그러나 이러한 지하수는 흘러서 인근에 고급용도를 사용하는 지하수에 영향을 줄 수도 있다. 따라서 관정의 용도별 수질적용보다는 지하수수원의 이용용도에 따라 다른 수질기준을 적용하여 수질관리를 하는 것이 바람직 할 것으로 판단된다. 

 

마. 담당부처별 서로 다른 지하수 용도구분 문제
지하수용도 구분에 따른 또 다른 문제점은 건교부와 환경부의 용도구분 기준이 다르다는 점이다. 건설교통부에서 제시하는 지하수의 용도별 분류 역시 생활용수, 농·어업용수, 공업용수, 그리고 「온천법」에 의한 온천수, 「먹는물관리법」에 의한 먹는 샘물 등을 포함하는 기타용수로 구분되어 언뜻 보기에는 환경부와 비슷한 용도 분류체계를 가진 것으로 보이나, 세부 분류기준을 보면 매우 다르다. 환경부의 분류기준에 따르면, 지하수는 크게 음용수와 비음용수로 구분되며, 비음용수는 다시 생활용수, 농·어업용수, 공업용수로 구분된다. 따라서, 이에 따르면 생활용수, 농·어업용수, 공업용수는 절대 음용수로 사용되어져서는 안 된다.
그러나, 건교부의 분류기준으로는 광역 및 지방 상수도가 보급되지 않은 지역의 일반 국민들의 음용수를 위시해서, 흔히 음용수로 사용되는 일반 가정용수, 공동주택용수, 마을 공동급수용수, 간이상수도용수, 농어촌지역의 생활용수, 국군의 음용수 시설 및 일반용(식당, 여관, 위생, 세탁, 청소, 수영장, 난방, 세차, 정원, 공원 및 소방용, 공중목욕탕, 관광용수) 등이 생활용수로 구분되며, 공장, 및 생산업체 등이 사용하는 각종 공장용수, 먹는 물 생산용, 식료품(청량음료와 주류 포함) 제조용, 냉각수용, 얼음제조용, 냉각수, 전력생산, 및 광산용 등은 공업용수로 분류된다.
 따라서 건교부 분류체계에 의하여 생활용수나 공업용수로 구분된 지하수들은 상당수가 실제로는 음용수용이거나 아니면 음용수로 사용될 잠재성이 있으나, 건교부의 분류에 의해서 관정이 등록을 받게 되면, 이들 지하수들은 환경부수질기준에 의하면 저급의 비음용수의 수질기준을 적용받게 된다는 맹점이 있다.

 

2. 결 언

서언에서 언급한 것처럼, 지하수관리체계에 있어 수질에 중점을 두어 문제점을 살펴보았다. 이러한 문제점들을 바탕으로 지하수 수질보전을 위하여 나아가야 할 정책방향을 요약하면, △토양오염과 연계된 지하수 수질관리 강화, △수질이 고려된 지하수 개발정책 수립(예, 개발밀도 제한), △지하수 오염과정이 충분히 고려된 지하수 수질관리 정책 수립, △지하수관리 담당부처 분리로 인하여 발생되는 문제 해결책 마련, 그리고 마지막으로 △지하수관리를 위한 충분한 재정지원대책 마련 등이라고 할 수 있다.
지하수는 귀중한 수자원이기 때문에 지하수정책에는 효과적인 이용과 관리보전이 같이 고려되어야 한다. 가장 최적의 지하수 수질관리 정책은 지하수를 상수도와 같은 고급용도로 많이 이용했을 때 나온다고 생각한다. 지하수가 우리나라 전체 물 이용량의 10%를 차지하고 있으나, 정부의 지하수분야 투자는 전체 수자원 투자의 약 0.7%에 불과한 이유도 지하수가 허드렛물 정도의 대체수자원이라는 인식이 밑바탕에 깔린 수자원정책 때문이다.
즉, 지하수가 주로 저급용수를 조달하기 위한 수자원으로 주로 사용됨으로써, 지하수 수질관리를 위한 투자가 지표수에 비하여 덜한 실정이다. 그리고 이처럼 정부투자가 적은 상태에서는 효과적인 지하수관리도 이루어질 수 없다. 따라서 최적의 지하수 관리를 위해서는 지하수를 고급용도로 많이 사용하도록 하는 수자원 정책이 가장 중요할 것이다.