[출처= 워터저널(www.waterjournal.co.kr) 2006년 2월호 특집 기사]

 

 

 

 

▲ 김 진 석 환경부 토양지하수과장

깨끗하고 안전한 먹는 물의 공급원으로서 뿐만 아니라 생활용수, 공업용수 더 나아가 농업용수에 이르기까지 지하수는 다양하게 개발·이용되고 있으며, 그 중요성이 급속히 증가하고 있다.
많은 오염요인에 노출되어 있는 지표수에 비해 지하수는 상대적으로 안전하며 또한 기상이나 다른 여건의 변화에 대해서도 안정적인 공급이 보장된다.
지하수는 지표수에 비해 단위당 소규모이며 비경제적이고 대수층이 발달한 특정한 지역에서만 개발이 가능한 단점이 있으나, 수처리의 비용이 적게 들고, 수온과 수량이 비교적 일정하며, 오염노출성과 기상의 영향을 적게 받는다는 장점이 있다. 또 예기치 못한 비상사태 때에는 물을 공급할 수 있는 대안이라는 점에서 지속성이 확보되도록 관리하는 것이 중요하다.
지하수는 오염의 노출성이 적은 반면 오염될 경우 처리나 복원이 수월치 않은 면이 있다. 지하에서의 체재가 짧게는 수일에서 길게는 수 백 년인 것을 감안하면 대수층의 오염문제는 아주 중요하게 다루어져야 함은 물론 오염 후의 처리보다는 사전 예방에 정책의 우선 순위를 두어야 한다.
지표수의 용수 부족이나 저렴한 비용을 이유로 과다하게 남용하는 과정에서 오염요인이 발생하고 각종 폐수, 유해화학물질의 증가와 함께 매립지, 저유소, 하수관로, 공단, 폐광 등 지하수오염원은 날로 증가하고 있어 이들에 대한 정교하고도 지속적인 대책의 추진이 요구되고 있다.
지하수 보호를 위해 각 법령에서 나름대로 관련규정을 가지고 있으나 법 간에는 차이가 있는 것이 사실이다. 여기서는 지하수에 관련된 여러 개의 법 중에서 「지하수법」 및 「먹는물관리법」 상의 수질관리에 관한 사항과 지하수 관리상의 문제점 및 발전방향을 제시하고자 한다.

 

1. 지하수 수질관리 제도 현황

가. 지하수법

① 지하수 수질기준 설정 및 측정망 운영   지하수의 이용목적에 적합하며 오염을 방지하고 오염 시에는 정화의 기준으로 사용하기 위하여 수질기준을 설정하여 관리하고 있다. 또 전국적인 지하수 수질현황과 수질변화추세를 정기적으로 파악하여 수질보전정책 수립을 위한 기초자료로 활용하고, 지하수자원을 오염원으로부터 보호하기 위하여 지하수 수질측정망을 운영하고 있으며 매년 2회 정기적으로 측정하고 있다. 

② 지하수 이용·개발 허가와 수질관리   지하수를 개발하여 이용하기 위한 신고 또는 허가 시에는 지하수 영향조사를 하여야하며, 지하수의 이용이 수원의 고갈이나 지반 침하 등의 영향을 미칠 우려가 있거나 지하수를 오염 또는 자연생태계를 해할 우려가 있는 경우 허가를 제한 할 수 있다. 또 폐공으로 인한 오염방지를 위해 이행보증금의 예치, 원상복구책임 등의 제도를 두고 있다.
허가나 신고를 받은 지하수 개발·이용시설 중 음용수로 이용하는 경우나 생활·공업용수로서 30톤/일 이상, 농업 또는 어업용수로서 100톤/일 이상의 시설은 정기적으로 법에서 정하고 있는 지하수관련전문기관으로부터 수질검사를 받아야 한다. 검사의 주기는 준공검사전과 검사 후 2년마다 1회(음용수 중 30톤 이상)) 또는 3년마다 1회(음용수 중 30톤 미만의 경우와 기타용도로 사용하는 경우)이다.
 수질검사결과 오염우려가 없는 시설의 경우(pH를 제외한 전항목이 지하수수질기준의 100분의 70 이하이고 수질오염우려가 없다고 인정되는 지하수 개발·이용시설) 수질검사의 주기를 조정할 수 있도록 하여 시행의 융통성을 부여하고 있다. 또 수질검사결과가 수질기준에 부적합한 경우는 이용중지, 정수처리 후 이용 및 지하수 개발이용시설의 보완 등 조치를 하도록 하고 있다.

 

③ 지하수 이용시설 오염방지 조치   지하수를 개발하여 이용하는 자는 지하수 오염방지를 위해 필요한 조치를 하여야 한다. 지하수 시설의 상부 보호공은 콘크리트, 합성수지 등 물의 침투가 어렵고 내부식성의 재료를 사용하여야 하며 지하수 취수정으로 오염물질의 유입을 방지하고 부대설비의 보호를 위해 상단부는 주변의 지표면보다 30cm 높게 설치하여야 한다.

▲ 지하수 취수정으로 오염물질의 유입을 방지하고 부대설비의 보호를 위해 상단부는 주변의 지표면보다 30cm 높게 설치하여야 한다.

덮개는 동파방지, 보호공 내로 외부물질의 유입방지 및 위험예방 등을 감안한 설비 및 재질로 설치하여야 한다. 지하수 개발·이용시설의 주변 반경 1m 이내의 경사도는 10도 이상으로 하여 오염물질이 유입되지 아니하도록 하여야 한다.
지표 하부 보호벽(케이싱)은 취수정 주변의 지표 또는 지하로부터 오염물질 유입을 방지하고 취수정 시설의 보호를 위하여 설치하는 것으로 암반 상층부의 천층 지하수 이용 시는 지표하 3m 이상 깊이까지 지표하부 보호벽을 설치하여야 하고 암반층 하부의 심층지하수를 이용하는 경우는 케이싱이 암반선까지 연결되어야 한다.
취수정설치를 위한 토지굴착 후 케이싱을 설치하고 나면 토지굴착부위와 케이싱사이에 공간이 발생하게 되는데 이 주변공간이 5cm 이상 되도록 굴착을 하고 차수용 시멘트를 주입하여 그라우팅을 실시하여야 한다. 이 때 케이싱이 길어지면 케이싱이 중앙에 위치하고 차수용 시멘트가 주변으로 균일하게 주입되도록 하여 그라우팅의 효과가 충분히 나도록 하여야 한다.
환경부장관이 인정하는 밀폐식 상부보호공을 설치하는 경우는 상부보호공을 설치하지 아니할 수 있으며, 밀폐식 상부보호공의 인정기준은 시설의 덮개부가 완전히 밀폐되어 오염물질의 유입우려가 없어야 하며 침수 시에는 오염물질의 유입을 차단하는 차수장치가 설치되어야 하고, 외부의 충격에 강하고 겨울철에는 동파를 방지할 수 있어야 하며, 구조적으로 안정되고 내부식성의 재료를 사용하여야 한다. 또 연결부의 방수성이 양호하고 시설의 설치와 유지 및 관리가 간편해야 한다.

 

④ 지하수 오염시설 오염방지 조치   지하수를 오염시키거나 현저하게 오염시킬 우려가 있는 시설에 대해서는 지하수오염방지를 위하여 지하수오염관측정의 설치 및 수질측정, 지하수 오염진행상황의 평가, 지하수오염물질 누출방지시설의 설치, 오염된 지하수의 정화, 시설개선 또는 폐쇄나 이전 등의 조치를 취할 수 있다.

 

⑤ 지하수 오염유발시설 관리와 지하수질 보전   지하수를 오염시키거나 현저하게 오염시킬 우려가 있는 시설을 ‘지하수오염 유발시설’로 정하여 특별한 오염방지조치를 하도록 하고 있다.
현재 정하고 있는 시설로는 지하수 보전구역 내에 설치된 「토양환경보전법」에서 정하고 있는 주유소 탱크 등 특정 토양오염 관리대상시설, 「수질환경보전법」에서 정하고 있는 폐수배출시설, 「폐기물관리법」에 의한 매립시설 등과 특별히 관리할 필요가 있어 환경부장관이 정하여 고시하는 시설과 일반지역에 설치된 매립시설이나 정화조치명령을 받은 특정 토양오염 관리대상시설 등을 말한다.
시설의 설치자는 지하수 오염물질 누출방지시설의 설치, 지하수 오염물질의 누출여부를 확인할 수 있는 시설의 설치 및 지하수 오염유발시설의 상·하류 구간에 대한 지하수오염 관측정의 설치와 지하수 수질의 정기적 측정 및 시장·군수에 대한 수질 측정결과의 보고 등의 조치를 하여야 한다.
수질 측정결과 지하수의 수질이 기준에 적합하지 아니하는 경우 그 오염원인을 제공한 지하수오염유발시설관리자에게 지하수 오염으로 인한 위해성·오염범위·오염원인에 대한 평가 및 오염방지대책 등을 기재한 지하수오염평가보고서를 제출하도록 하고 또한 지하수오염범위에 대한 정밀조사, 지하수오염물질의 누출을 방지하기 위한 추가적인 시설의 설치, 지하수오염물질의 운송·저장·처리방식의 변경, 오염된 지하수의 정화사업 시행, 당해 시설의 설비·운영의 개선, 자연적 감소에 의하여 오염된 지하수가 자연 정화되고 있는지 또는 자연정화 될 수 있는지 여부의 조사 등의 조치를 하도록 하여야 한다.
지하수오염 유발시설의 관리자는 오염지하수 정화계획을 작성하여 시장·군수에게 제출하여 승인을 받아야 하며, 정화계획에는 정화사업의 방법과 종류, 정화사업기간 및 정화사업지역, 시설용량·설치면적 등 정화사업의 규모, 총 소요사업비와 분야별 소요사업비, 재원조달방법, 정화사업이 계획대로 수행되지 아니할 경우의 대비책 등이 포함되어야 한다.

 

나. 먹는물관리법

① 먹는 물 수질기준 설정   먹는 물의 수질기준은 수돗물, 먹는 샘물, 먹는물 공동시설(우물, 샘터, 약수터)등 크게 3가지로 구분하여 정하고 있다. 원수에 구분 없이 상수도로 공급되는 경우는 수돗물의 기준을 적용하고 있으며, 먹는 샘물은 51개 항목에 대해 기준을 설정하여 관리하고 있다.

 

② 샘물개발 환경영향조사 및 심사   샘물 개발이 주변 환경에 미치는 영향과 주변 환경으로부터 발생하는 해로운 영향을 예측, 분석하여 이를 줄일 수 있는 방안을 강구하기 위해 개발 전에 환경영향조사를 실시하는 제도를 운영하고 있다. 영향조사는 전문 기술인력과 시설, 장비 등을 갖춘 전문기관이 실시한다.
 환경영향조사는 양수시험·수위회복시험·순간수위변화시험 등 원수의 량 및 산출에 관한 사항, 적정 채수량과 영향범위 및 포획구간의 산정, 환경지질학적피해유무, 원수의 수질분석·주변 관정들과의 수질특성 비교분석·원수 수질의 안전성 검증 및 변화 시 변화원인 규명 등 수질에 관한 사항 등을 종합적으로 조사·분석함으로서 주변에 위해 없이 수량이나 수질측면에서 안정적이고 지속적으로 사용이 가능한가를 평가하기 위해 실시한다.
허가관서는 환경영향조사에 대해 허가 전에 환경관서의 심사를 받아야 하며, 심사에는 지구물리, 응용지질, 수질환경 등 분야별전문가와 지역주민 등이 추천한 지역전문가가 참여하게 되며, 심사는 서면심사와 현장조사를 거쳐 종합적으로 실시하고 결과에 따라 반려나 보완 등을 요청하게 된다.

③ 사후관리   먹는 샘물을 제조하는 경우 취수정의 수위·수량 및 수질 등에 관한 측정자료를 제출하게 하여 전문기관이 분석하고 있으며, 분석결과에 따라 취수의 제한이나 중단의 조치를 함으로서 위해 발생가능성을 미연에 방지하고 있다. 자료의 제출은 전산망에 의해 실시하고 전산망이 미흡한 경우 테이프나 디스켓으로 제출하도록 하고 있다.

 

 

⑤ 자가품질검사   먹는 샘물 제조업자 스스로가 제품의 품질을 관리하게 함으로써 능동적인 참여와 효율적인 관리를 위해 자가품질검사제도를 실시하고 있다. 검사는 제조업자가 직접 하거나 전문검사기관에 위탁하여 실시할 수 있다. 검사주기는 항목에 따라 매일, 매주 2회 이상, 매월 1회 이상, 매분기 1회 이상을 하며, 기준초과항목은 연관된 항목을 추가하여 검사하게 하거나 일정기간 지속적으로 검사하게 하도록 하고 있다.

 

⑥ 폐기처분, 허가취소   먹는 샘물의 수질기준에 적합하지 아니한 제품을 제조한 경우 압류하여 처분하거나 폐기하게 할 수 있으며 당해 사업장에 대해서는 영업정지나 허가취소 처분을 할 수 있다.

 

⑦ 먹는 물 공동시설 관리   다수인에게 먹는 물을 공급할 목적인 약수터나 샘터 또는 공동우물을 먹는 물 공동시설로 하고 이중 상시 이용인구 50명 이상의 시설이나 50명 미만이라도 수질관리가 특별히 필요하다고 인정되는 시설에 대해서는 주기적으로 수질검사를 실시하는 등 관리를 하고 있다. 수질검사항목은 먹는물 검사규칙에서 정하고 있는 전 항목과 위해가 우려되는 특정물질이 있는 경우는 이를 포함한다. 수질검사를 위한 시료의 채취는 가능한 한 민·관 합동으로 하고 수질검사결과와 관리실태를 이용자가 쉽게 알 수 있도록 하며 수질검사 부적합의 경우는 사용 중지 등의 조치를 한다.

 

3. 수질관리 문제정발전방향

가. 담당기관 통합·축소 조정

▲ 지하수오염 유발시설의 관리자는 오염지하수 정화계획을 작성하여 해당 자치단체장에게 제출하여 승인을 받아야 한다. 사진은 지하수 오염여부를 공내촬영기로 확인하는 장면.

지하수 업무를 관장하는 기관은 수량과 수질, 용도(온천, 먹는 샘물 등)에 따라 구분되어 있고 관련내용도 여러 개의 법령에 걸쳐 규정되어 있다. 이로 인해 지하수자원의 보전대책, 이용·개발의 절차 및 규제, 사후관리 등에 있어 유기적인 연관성이 없이 추진됨으로써 국가차원의 종합적인 관리가 곤란하다. 뿐만 아니라 지하수관리가 중요한 업무임에도 이를 분할·수행함으로서 인력과 예산사용의 비효율을 초래하는 측면이 있고 각 부처에서는 전담단위조직(국, 과)화되어 있지 않으며, 전담인력의 확보에도 어려움이 있다. 또 실제 많은 부분의 지하수관리업무를 수행하고 있는 지방자치단체도 경우에 따라 여러 부서로 나뉘어져 있다.
 따라서 효율적인 수질관리뿐만 아니라 더 나아가 지하수관리업무 전체를 효과적으로 추진하기 위해서는 이를 통합하는 것이 가장 바람직한 방향이다. 통합을 통한 관할기관의 축소·조정이 지속적인 지하수자원의 이용·보전을 위해 필요하다.

 

 나. 법령간 형평성 유지

지하수 관리를 위해 당초 각각의 법령에서 이용목적에 적합하게 절차와 수단을 제정하여 사용하여 왔다. 그러나 근래에는 지하수 중요성의 증가와 함께 적정량이 사용되도록 관리하는 것과 수질의 안전성을 확보하는 것이 관리의 핵심이 되고 있다. 따라서 관리의 수단 중에서 허가 전 사전 환경영향조사, 운영과정에서의 수량·수질보호를 위한 대책, 사후관리 등 수자원이 보호될 수 있는 대책을 강화할 필요가 있다.
이를 위해 여러 법령을 통합하여 관리수단을 동등하게 통일함으로써 상대적으로 미약했던 부분을 강화하는 방안도 있고, 기본법을 두고 목적에 따라 특별법 성격의 개별법령을 운용하는 것이 편리한 측면도 있으므로 각 법령은 그대로 두되, 수단의 형평성에 균형을 유지하여 관리를 강화하는 방안이 있다. 개발이용에 관한 주체나 시설관리, 인허가 등은 해당 법에 적합하도록 정하되 수자원의 보전과 수질보호를 위한 관리수단은 엄격하게 규정할 필요가 있다.
예를 들어 「먹는물관리법」에서는 수량을 통제하고 수질을 보호하기 위해 허가 전에 엄격한 환경영향조사를 실시하고 있다. 적정 수량판단을 위한 각종 사전조사 및 분석, 해당 관정의 수질분석과 함께 주변 관정의 수질을 동시에 분석·평가하여 연관성을 전문기관을 통해 조사하고 그 결과를 다시 환경관서에서 관련전문가들이 참여하여 심사함으로써 관리에 철저를 기하고 있다.
「지하수법」에서도 허가 전에 지하수영향조사를 실시하고 있고, 지하수 보전을 위해 특별히 필요한 경우는 「먹는물관리법」에 의한 환경영향조사를 실시할 수 있도록 하고 있으나, 지방자치단체의 조례에 따르도록 하고 있다. 효율적으로 수량수질보호를 위해서는 대상이 되는 규모나 영향이 큰 지하수 개발의 범위를 지하수법에서 정하는 방안을 검토할 필요가 있다.
「온천법」에서는 지하수영향조사 대신 온천원 보호지구 지정 및 온천공 보호구역 지정 시에 온천전문기관의 검사를 거치도록 하고 있다. 검사에는 온천원 보존실태 및 변화상황, 온천의 온도·수질 및 성분, 1일 적정 양수량 등이 포함되도록 하여 자원보호를 위한 검토를 하고 있으나 지하수관련 타 법령에 비해 개략적으로 시행하고 있다.
특히 온천개발은 환경상의 영향이 다른 지하수개발사업에 비해 큰 편으로 세부적인 영향조사 및 검토가 필요하다. 온천전문기관이 보유해야할 전문 인력도 지질, 지구물리, 온천조사위주로 되었다. 따라서 온천개발로 인한 지하수보전 및 환경상의 위해 예방을 위해 환경영향조사를 강화하고 조사기관이 관련전문인력 및 장비를 갖추도록 법령을 보완, 정비할 필요가 있다.

 

 다. 관리의 차등화제도

지하수가 수문순환과정의 한 부분을 차지하고 있다는 점에서 지하수는 지표수와 연결되어 있으나 존재나 유동의 특성상 지표수와는 다른 면이 있다. 천부의 지하수는 심층 암반지하수에 비해 오염영향을 많이 받고 있으나 순환속도가 빠른 반면 심층지하수는 고갈되면 다시 복원되는데 많은 시간이 걸리고 오염될 경우 정화가 어렵다. 또 다량의 지하수를 지속적으로 추출하여 사용하는 경우도 지하수 순환 과정에서 주변에 많은 영향을 미칠 수가 있다.
따라서 먹는 샘물이나 온천수로 이용되는 지하수와 같이 심층지하수를 이용하는 경우나 지하수를 다량으로 사용하는 경우는 주기적으로 이용에 따른 지하수위의 변동여부 및 주변에 미치는 영향을 조사하여 사용량을 재조정하거나 제한함으로서 지하수이용의 지속성을 확보할 수 있는 제도를 도입할 필요가 있다.

 

 라. 지하수법·토양환경보전법 연계

 지하수 오염에 영향을 미치는 물질을 배출할 가능성이 있는 오염원에는 여러 가지가 있다. 유류저장탱크 등 각종유해물질의 저장탱크, 폐기물매립장, 폐금속광산 등 점오염원과 농경지 등 비점오염원 뿐만 아니라 오염된 토양도 지하수를 오염시키는 오염원으로 작용할 수 있다. 현재 「지하수법」 및 「토양환경보전법」에서는 각각 기준을 설정하고 측정망 운영에 따른 오염현상의 확인이나 오염우려지역에 대해 측정을 실시하며, 그 결과 기준을 초과하는 경우 정화 및 복원을 하도록 하고 있다.
오염측정항목이나 기준에 대해 상호 연관성을 분석하여 조정하고 측정 시에도 토양기준을 초과하는 지역에 대해서는 지하수를 함께 측정하여 원인을 조사하며 정화복원사업도 같이 추진할 수 있도록 하는 것이 효과적이다.

 

4. 맺음말

 우리나라 지하수 관련업무는 여러 부처로 분산되어 있고, 관련법도 이용목적에 따라 나뉘어져 있다. 지하수는 지표수에 비해 여러 장점이 있을 뿐만 아니라 대체·보완재로서 그 중요성은 점차 증가되고 있다. 양적인 측면에서 안정성을 유지하고 질적인 측면에서 안전성이 담보되는 사용, 즉 지속성의 확보가 관리의 관건이라 하겠다.
분산된 업무를 축소·통합하고 관리수단을 통일하여 강화함으로써 항구적으로 이용할 수 있도록 체제를 정비해야할 중요한 시점이라 판단된다.