[출처= 워터저널(www.waterjournal.co.kr) 2006년 2월호 특집 기사]

 

 

 

▲ 홍 형 표 건설교통부 수자원정책팀장

지금까지 우리나라의 수자원 이용은 댐 개발 등 지표수 이용이 큰 축을 이루어 왔으나, 근래 들어 댐 개발 적지의 제한, 높은 보상비, 환경 및 사회경제적 문제와 지표수 수질 악화 등으로 지표수 개발 여건은 더욱 어려워지고 있다. 또한 국민생활수준의 향상과 더불어 먹는 물에 있어 수돗물보다는 지하수인 먹는 샘물에 대한 선호도가 증가하고 있는 것이 현실이다.
 이러한 지표수 개발 여건 악화와 지하수에 대한 선호도 증가에 따라 우리나라의 지하수의 개발 이용은 지속적으로 증가하여 왔으나, 1990년대 초반까지의 지하수 개발 실태를 보면 대부분 체계적인 개발계획에 따른 공공개발이 아니라 민간에 의해 이루어져 온 관계로 지하수 관리가 정부의 통제 밖에 있었다. 이러한 난개발과 과잉 채수로 인하여 과도한 지하수의 수위 강하와 수질오염 등의 문제가 곳곳에서 나타나게 되었다.
이에 따라 정부에서는 지하수자원의 체계적인 개발·이용과 보전을 위하여 1993년 「지하수법」을 제정, 1994년부터 시행하고 국가 지하수 관측망, 수문지질도 작성, 지하수정보 관리시스템 등의 다양한 사업을 포함하는 국가 지하수 관리 정책을 추진하여 오고 있다.  또한 그간 4차에 걸친 「지하수법」 개정을 통하여 법 시행과정에서 나타난 문제점을 보완, 개선하고 사회적 여건 변화에 대응코자 노력해 왔다.
 그러나 우리나라에서의 지하수 관리 역사가 선진 외국에 비하여 매우 일천하고 지하수관련 기초자료의 확보와 조사 연구 및 투자 미흡, 전문인력 부족, 지하수관리의 최일선 기관인 지자체의 전담조직 미확보 등으로 인하여 아직까지 체계적이고 효율적인 지하수의 관리가 이루어지고 있다고 볼 수 없는 것이 현실이다.

 

1. 수문순환과정에서 지하수 위치

지하수 중에는 지질작용에 의하여 암석이 형성될 때 암석과 함께 매몰된 물인 화석수(化石水, fossil water)와 같이 수문순환에 나타나지 않는 비순환적인 지하수도 일부 있으나(Fetter, 2001), 개발·이용 대상이자 우리의 관심대상이 되는 지하수는 수문순환 과정에 포함되어 빗물 등에 의해 자연적으로 보충되는 지하수이다. 과거에는 선진국을 포함하여 모든 나라에서 지표수와 지하수는 독립된 별개의 존재인 것처럼 수자원 관리가 이루어졌으나, 수자원 개발이 증가하면서 지표수나 지하수 한 쪽의 개발이 나머지의 수량과 수질에 영향을 줌이 명백하게 알려지게 되었다.
지표수와 지하수는 수문학적으로 서로 연결되어 물과 용존물질을 주고받는다. 따라서 하천에서의 취수가 지하수량의 감소를 일으킬 수 있으며 반대로 지하수의 양수가 하천, 호소, 습지 등의 수량 감소를 일으킬 수도 있다. 지표수의 오염이 지하수의 수질 저하를 야기하고 반대로 지하수의 수질오염이 하천수의 수질 저하를 가져올 수도 있다. 따라서 효율적인 수자원 관리를 위해서는 지표수와 지하수의 연결에 관한 명확한 이해가 요구된다. 그러나 수리적으로 연결된 지표수와 지하수의 상호작용은 관측과 측정이 어려워 미국의 경우에도 물 관리 정책에서 일반적으로 고려되지 않고 있다(USGS, 1998).
정부에서도 지하수가 독립된 별개의 존재가 아니라 수문순환과정에서 지표수와 연결된 동일 수자원이라는 점을 인식하고 2001년 「지하수법」 개정 시 지하수의 정의에 ‘흐르는 물’을 포함시키고 제 7조의 2(하천 인근에서의 지하수개발·이용 허가) 규정을 신설하였으며, 지하수관리 기본계획에서 지하수 개발 가능량을 지표수와 분리된 별도의 수자원량으로 볼 수 없음을 명시하였다. 그러나 전세계적으로 지표수와 지하수의 상호작용에 대한 연구가 초기단계이며, 우리나라의 경우 관련 조사연구가 거의 전무한 실정임에 따라 아직까지 수자원 관리 정책에 이러한 인식을 충분히 반영하는 것은 현실적으로 거의 곤란하다.
이에 정부는 지하수와 지표수의 상호관계에 대한 조사연구가 체계적으로 이루어질 수 있도록 적극 지원하고 그 결과를 수자원 관리 정책에 반영함으로써 지표수와 지하수가 동일수자원이라는 개념 하에서 총체적인 물 관리가 이루어질 수 있도록 노력하고 있다.

 

2. 지하수 개발 가능량

지하수가 수문순환과정에서 지표수와 연결된 동일 수자원이라는 개념에서 볼 때 지하수를 개발하느냐 지표수를 개발하느냐는 해당지역의 지리적 여건과 개발여건, 경제성 등에 따른 ‘개발방식 선택의 문제’라 할 수 있다. 따라서 어떤 측면에서는 지속가능한 수자원 개발량의 일부에 해당하는 지하수 개발 가능량을 별도로 산정하는 것은 큰 의미가 없을 수도 있다. 그러나 어떤 특정 유역 또는 지역에서의 지하수 총량 관리를 위해서는 그 기본 지표가 되는 지하수 개발 가능량 또는 지하수 이용 한계량의 설정이 필수 불가결한 중요한 요소이다.
지하수를 개발·이용하게 되면 중장기적으로 하천의 기저(基底) 유량이 감소하는 등 영향을 줄 수 있으므로, 지속가능한 지하수 개발 가능량은 전체 수문체계에 대한 이해를 토대로 결정하여야 하나, 지표수와의 상관관계를 명확히 규명하는 것은 현재로서는 불가능한 실정이다. 따라서 우리나라보다 훨씬 앞서 지하수 관리를 해오고 있는 선진 외국의 경우 대부분 지하수 총량 관리의 지표를 초기에는 지하수 함양량을 기준으로 설정하고 이후 운영관리 과정에서 지속적인 조사관측 결과를 토대로 사회적, 환경적 여건 변화를 반영하여 조정하고 있다.
이에 따라 우리나라에서는 ‘지하수관리 기본계획’(2002, 건설교통부)에서 지하수 개발 가능량을 ‘지하수의 함양과 유출이 평형을 이루는 상태에서 지속적으로 채수 가능한 최대 수량’으로 정의하고 10년 빈도 가뭄 시 지하수 함양량에 해당하는 연간 116억7천만㎥을 우리나라의 지하수 개발 가능량으로 산정하여 지하수 총량관리의 지표로 이용하고 있다. 한편, 116억7천만㎥이란 양은 전 국토면적을 대상으로 산정한 결과로서 지하수는 수요지 인근에서 개발할 때만 경제성이 확보되며 전 국토의 2/3가 산지라는 점을 고려할 때 실제 경제적으로 개발가능한 지하수의 양은 이보다 적을 수밖에 없다.
 2005년 국가 지하수 관측망 320개소 설치가 완료되었으며, 각 지자체에서 보조지하수 관측망 설치가 추진되고 있으므로 앞으로 지하수 관측자료와 관련 수문자료 등이 축적되면 이를 토대로 현재 지하수 함양량을 토대로 산정한 지하수 개발 가능량의 합리적인 조정이 가능할 것으로 판단된다.

 

3. 방치 폐공 관리 대책

폐공은 지하수의 수질에 악영향을 미치는 다양한 잠재오염원 중 하나일 뿐이며, 폐공 중에서도 지표 오염물질에 노출되어 있는 경우에만 지하수의 오염을 야기할 수 있으나 오염원으로서의 기능이 다른 잠재오염원에 비하여 너무 부각되어 있는 측면이 있다. 또한 일부에서는 명확한 근거 없이 전국에 산재한 폐공 수가 200∼300만 공에 이른다는 주장을 하여 일반인으로 하여금 지하수의 수질 오염방지를 위해서는 폐공의 관리가 가장 중요한 것처럼 인식되도록 오도하고 있는 것도 사실이다.
이와 같이 폐공의 역기능이 과장된 측면이 있다 하더라도 지하수 수질보전 측면에서는 폐공의 철저한 관리가 필요하다는 점은 무시할 수 없다. 체계적인 폐공관리 대책 마련을 위해서는 신뢰도 높은 폐공 수의 추정과 아울러 폐공이 지하수 수질오염에 미치는 영향에 대한 명확한 분석이 선행되어야 한다.

▲ 지하수 수질보전을 위해서는 방치되어 있는 폐공(사진 위) 관리를 철저히 하는 것은 물론 복구(사진 아래)에 만전을 기해야 한다.

이에 따라 건설교통부에서는 그간 실시하여온 ‘지하수 폐공찾기 운동’을 지속적으로 실시함과 아울러 금년도에 관계전문가 심포지움을 포함하여 지하수 개발업자 등을 대상으로 한 지하수개발 성공률과 개발 실패공 처리 등 폐공실태 파악을 위한 설문조사 등을 실시하여 객관적 근거를 토대로 전국의 폐공현황을 추정할 계획이다. 또한 국내 지하수개발·이용시설의 75% 정도를 차지하고 있는 비교적 얕은 심도의 지하수 개발이용 시설물인 충적층 소구경 관정에서의 자연함몰 방식에 의한 원상복구율과 오염가능성 조사연구 등을 실시하여 종합적인 폐공방지 및 관리대책을 마련할 계획이다.

 

4. 지하수 이용량 통계의 신뢰도

「지하수법」 제 17조 제 6항에 시장·군수는 관할구역 안의 지하수의 이용실태를 조사하여 건설교통장관 및 관계 시·도지사에게 보고토록 규정하고 있으며, 이에 따라 건설교통부에서는 보고된 자료를 분석하여 매년 <조사연보>를 발간하고 있다. 그러나 각 지자체의 예산과 인력 여건상 극히 일부 지자체를 제외하고는 그간 지하수 이용시설에 대한 전수(全數) 조사가 이루어지지 못하고 있는 실정임에 따라 지하수 개발·이용실태에 관한 통계의 신뢰도 확보가 미흡한 실정이다. 이에 따라 건설교통부에서는 「지하수법」제 5조의 규정에 의한 지하수 기초조사 시 일부지역에 대하여 2003년부터 지하수 개발·이용시설에 대한 전수조사를 실시한 바 있으며, 금년부터는 기초조사를 실시하는 모든 지역에서 전수조사를 실시할 계획이다.
아울러 금년도에는 표본관정에 대한 지하수 이용량의 모니터링을 포함하는 ‘지하수 이용량 산정기법 연구’를 실시하여 이 결과를 전 시설물에 적용함으로써 지하수 이용량 통계자료의 신뢰도 제고를 추진할 예정이다. 한편, 2005년 지하수법 개정 시 ‘지하수 이용부담금제도’가 신설됨에 따라 상당수 지자체에서 전수조사를 실시중이거나 계획하고 있어 앞으로 각종 수자원관련 국가계획의 기초자료가 되는 지하수이용량 통계의 신뢰도가 확보될 수 있을 것으로 전망된다.

 

5. 지하구조물 지하수 영향조사 확대

터널과 같은 지하구조물은 지하수의 정상적인 유동에 영향을 주고 때로는 지하수 흐름을 심각하게 왜곡시킬 수 있으므로 지하 구조물을 건설하고자 할 때는 지하수 영향조사에 관한 보다 엄격한 제도적 장치를 둘 필요가 있다. 다만 제도적 장치를 둠에 있어 지하수 개발·이용의 적정을 기하고 지하수오염을 예방하여 공공복리 증진에 기여함을 목적으로 하는 「지하수법」에 지하구조물 건설사업에 대한 지하수영향조사 제도를 도입하는 것은 어려움이 있으며, 새로운 규제를 도입하는 것에 대한 반발도 우려되므로 장기적으로 신중히 검토하고 있다.

 

6. 관련자료 통합생산·관리 보완

현재 지하수 정보의 관리와 관련하여 「지하수법」 제 5조의 2(지하수보전·관리의 정보화)에서 ‘건설교통부장관이 지하수 정보체계를 구축·운영하고 지하수 정보체계를 구축하는 경우 환경부장관과 미리 협의토록 규정’하고 있어 제도적으로 중복 투자 가능성을 방지하고 있다. 이의 세부 시행을 위하여 ‘국가지하수관리기본계획(2002)’에서 부처간 협의를 거쳐 정보화 분야 중장기 계획이 수립되었으며, 특히 국가 지하수 정보의 체계적인 수집, 관계기관간의 정보 연계 및 대국민 서비스를 위하여 2003년에 국가지하수정보센터를 관계 부처간 협의를 거쳐 설치, 운영 중에 있다. 앞으로, 지하수에 대한 모든 정보는 국가지하수정보센터를 통하여 공유, 연계 및 서비스를 제공할 계획으로 있다.
앞으로 지하수 정보의 체계적 관리에 대한 개선 대책으로서, 지하수 정보의 통합 확대를 위하여 지하수법에 의한 지하수 데이터뿐 아니라 온천, 먹는 샘물 등에 대한 정보의 연계 통합관리가 필요할 것으로 생각된다.

 

7. 수질·수량 통합관리 추진 필요성

현행 「지하수법」상 건설교통부는 국가 지하수정책을 총괄 관리하고 환경부는 지하수 수질관리 정책을 주관하며, 지하수 개발 인·허가와 지하수오염 유발시설의 오염방지 등 실무적인 지하수 관리는 각 지방자치단체에서 담당토록 하고 있다. 중앙정부의 주요 기능은 지하수정책의 수립과 실무적인 지하수 관리를 담당하고 있는 지방자치단체에 대한 지도감독이다. 지하수의 개발·이용과 보전관리에 관한 법정 계획인 ‘지하수관리 기본계획’은 상위계획인 ‘국토종합계획’과 ‘수자원장기종합계획’ 수립을 담당하고 있는 건설교통부장관이 수립하되 동 계획 중 수질관리 및 정화계획 부분은 환경부장관이 수립토록 하고 있다. 이는 부처의 업무 분장과 전문성에 부합하는 효율적인 체제라 할 수 있다.
특히 중앙 부처의 지하수 관리기능 통합 여부는 단순한 지하수 관리 차원에서 접근할 사안이 아니라 국가 전체적인 물 관리 차원에서 검토할 사안으로서 이미 2005년 10월 19일 개최된 제 67회 국정과제회의(지속가능한 물관리 정책)에서 정부부처간의 업무조정이나 통합보다는 「물관리위원회」를 설치하여 협의·조정하도록 하였다. 한편, 현재 지방자치단체에서는 단일 부서에서 지하수관리 업무를 수행하고 있으므로 실무적인 차원에서 지하수의 수량·수질관리는 이미 통합되었다고 볼 수 있으며, 체계적인 지하수 관리의 관건 중의 하나가 지방자치단체의 지하수 관련 전문인력 확충 및 예산의 적정 확보 여부이다.

 

8. 용도별 지하수 기준 구분 문제점

기존 「지하수법」에서는 먹는 물로 사용되던 지하수가 수질기준을 초과하게 되었을 때에는 단지 용도변경 신고를 통하여 등급이 낮은 지하수로 전환하여 계속 지하수를 사용할 수 있도록 함으로써 지하수의 오염 확산이 방조 내지는 조장될 수도 있다. 이에 따라 2005년 11월 30일 「지하수법」 시행령을 개정하여 음용수 사용 여부의 변경을 포함한 모든 용도변경의 경우 변경허가를 받도록 제도를 보완하였다.

 

9. 부처별 지하수 용도구분 문제

기존 「지하수법」에는 지하수용도 구분에 대한 명확한 규정이 없어, 지자체 공무원들이 지하수개발·이용 허가(신고)시, 지하수 업무수행지침 및 수질규칙에 근거하여 용도 구분을 하였으나, 양자의 기준이 일부 달라 혼란이 있었던 것이 사실이다. 이에 따라, 금번 「지하수법」 시행령 개정 시 양자의 기준차이에 따른 혼란을 해소하는 한편 신설된 지하수이용부담금 제도 도입을 위해서는 명확한 용도구분이 시급한 점 등을 감안, 지하수 용도규정을 별도로 신설하였다.
개정된 규정에 따르면, 지하수는 인위적 용도구분과 관계없이 음용이 가능하다는 전제하에 생활용, 공업용, 농·어업용으로 분류하고, 용도별 수질검사는 수질규칙을 따르도록 하였으며, 모든 용도에 대하여 개발·이용자가 음용을 원할 경우, 허가(신고)시 ‘음용’여부를 표시하고, 먹는 물 수질기준에 따라 수질검사를 받도록 하였다. 미국의 지하수이용 통계는 공공용수, 생활용수, 농·어업용수, 공업용수 등으로 나누고 있으며, 음용수를 별도의 용도로 나누지 않고 있다.

 

10. 맺는 말

지하수는 해마다 그 사용량이 증가하고, 지표수와 더불어 수자원의 중요한 일부분으로 인식되고 있음에 따라, 지하수의 효율적인 개발·이용과 합리적인 보전·관리를 위해서는 보다 다각적인 정책이 수립·시행되어야 한다. 지하수 개발·이용에 대한 인·허가제도 등이 규정된 「지하수법」 등을 통해 국가가 보전·관리의 의무를 지는 공적자원으로의 지하수 관리를 강화하고 있으나 지하수의 공공관리 강화를 위하여 개발 및 보전관리에 대한 지속적인 투자와 조직 기반이 보강되어야 한다.

▲ 지하수의 공공관리 강화를 위해서는 교육 및 홍보도 중요하다. 사진은 안근묵 한국지하수협회 회장이 지자체 지하수담당 공무원들에게 지하수 관리요령에 대해 현장교육을 하고 있는 장면.

현재 건교부에서는 ‘지하수관리 기본계획’의 수립, 지하수 기초조사 및 수문지질도 작성, 관측망 운영, 지하수 정보관리, 교육 및 홍보 등 지하수자원의 보전관리를 위하여 지속적인 투자와 정책을 마련, 시행하고 있으나 국가 차원의 지하수 패러다임을 완성하기에는 아직 부족한 실정이다. 물론, 「지하수법」 개정을 통하여 지하수 재원 마련을 위한 ‘지하수 이용부담금제’ 도입 등 제도적인 틀은 어느 정도 갖추었다고 하나 이 또한 실효성을 확보하기 위해서는 전 국민과 지자체, 중앙정부의 일치된 노력이 있어야만 결실을 맺을 수 있을 것이다.
중앙정부는 일관된 지하수 정책의 추진과 지속적인 투자재원의 확보, 대국민 홍보 등을 지속적으로 추진하는 한편, 일선 행정기관에서 지하수업무 수행 시 나타난 법제도상의 문제점 해결을 위해 우선적으로 노력하여야 할 것이다.
이를 위해 건설교통부에서는 미신고 시설의 양성화, 과도한 부담으로 작용하는 「지하수법」상의 벌칙조항 개선 등 현행 「지하수법」 운용상에 나타나는 문제점 개선에 주력할 방침이다. 시·군 등 지자체에서는 ‘지하수 이용부담금제’를 적극 활용, 그동안 지하수 업무 추진에 걸림돌로 작용한 재원문제 해결에 적극 노력하고, 마련된 재원을 이용하여 지하수 이용실태 전수(全數)조사, 지역실정에 맞는 지역지하수관리계획의 수립·시행, 지하수보전구역 지정관리, 지하수의 공공개발 확대 등 그야말로 개발과 보전이 조화된 적절한 지하수 정책을 추진하야 한다.
국가는 지하수를 청정하고 안정적으로 공급하여야 하며 장기적으로 후손에게 대물림할 수 있도록 효율적으로 관리하는 것이 의무이다. 앞으로 우리는 지하수에 대한 올바른 인식과 균형된 시각으로 개발과 보전·관리가 조화를 이룬 새로운 정책 방향을 갖고 소중한 수자원인 지하수를 보다 체계적이고 합리적으로 접근할 수 있도록 모든 노력을 다할 계획이다.