우리나라의 자연재해는 집중호우 및 홍수 등 풍수해로 인한 재해가 대부분으로 그 피해규모가 대형화 추세다. 과거 30년 동안의 추이를 살펴보면, 인명피해는 감소추세이나 하천주변의 도시화·집중화 등으로 인해 침수면적 당 피해액은 1970∼1980년대에 비해 약 7배에 달하고 있으며, 1974∼2003년까지의 연평균 재산피해액은 매 10년 단위로 3.2배씩 증가하고 있다.

 

▲ 매년 수해피해가 반복되고 있는 상습수해지구는 전국적으로 719개소나 된다. 그러나 정부나 지자체의 수해방재는 배수펌프장 신·증설이나 제방 축조·하천정비 등에만 의지하고 있는 실정이다.

특히 매년 피해가 반복되고 있는 상습수해지구는 전국적으로 719개소(2003년 12월 기준)이며, 이중 해소대책을 추진하고자 재해위험지구로 지정된 개소수는 164개소(추진 153, 해소 11)나 된다. 상습수해지구 719개 중 피해원인을 보면, 내수침수가 524개소로 전체의 73.4%이며, 외수범람이 26.6%를 차지하고 있다. 내수침수의 원인으로는 지형적인 저지대 문제(22%)와 배수능력 부족(14%), 하천의 수위상승으로 인한 배수불량(14%), 하수역류 노면배수(13%), 하수관거 용량부족(11%) 등인 것으로 나타났다.

또 외수에 의한 침수피해 원인은 해일에 의한 해안피해보다는 하천에서 발생하는 피해가 대부분으로, 홍수위보다 낮은 제방고로 인한 하천범람(74%), 미정비하천에서 발생하는 하천범람(12%)이 주요원인인 것으로 나타났다. 이에 따라 홍수예보 관측시설 설치, 다목적 댐 건설·관리, 하천 및 하도정비, 수해방지대책 등을 추진하고 있다. 지자체에서도 배수펌프장 신·증설, 하상준설 및 하천정비, 제방축조, 숭상 등의 하도대책을 추진하고 있다.

각 지자체에서 현재 진행, 완료되었거나 제시하고 있는 상습수해지구의 주요 대책은 내수침수의 경우에는 대부분 배수펌프장의 증설이나 신설(28%), 외수침수에는 하상준설 및 하천정비(26%), 제방축조 및 숭상(13%) 등 하도대책을 주로 추진하고 있는 것으로 나타났다. 그러나 이러한 노력에도 불구하고, 수해는 해마다 반복되고 있으며, 특히 문제 시 되는 것은 같은 지역에서 반복적으로 발생하고 있다.

국내 도시홍수관리의 문제점은 크게 △홍수대책 수립 측면 △중앙 및 지방정부의 역할 측면 △지자체 간의 협력 측면 △재정적 측면 △제도 측면 등 5가지로 볼 수 있다.

 

① 홍수대책 수립 측면  우리나라는 홍수대책이 다양하지 못하고, 기후변화와 도시화 진행에 따라 구조물적 대책의 시행에 한계를 보이고 있다. 외수대책의 경우 제방축조 및 하수개수, 내수대책의 경우 빗물펌프장 설치가 대부분이며, 빗물펌프장의 증설 및 신설은 부지선정과 관리·운영이 어렵다. 또 유역의 최말단부에서 홍수량을 처리하므로 중상류 지역의 침수피해 발생 시 대응을 하지 못하고 있다.

                                                                             도시홍수 발생 내수원인

특히, 도시지역에서는 도시화 진행과 토지이용의 고도화로 인해 제방고를 높이거나 하천 폭 확장 등의 대책실행이 어려우며, 최근 기후변화에 의해 홍수 규모가 대형화되고 있어 구조물적 대책만으로 대응하기에는 한계가 있다. 또한 한강·금강·낙동강·영산강 등 4대강 중심의 홍수예보 시스템 및 강 본류의 기준을 획일적으로 적용하여, 국지성호우에 의해 도시하천에 홍수피해가 많이 발생하고 있으나 한강 등 4대강의 대하천 중심으로 홍수예보가 갖추어져 있다. 또한 홍수예보의 기준이 유역특성을 고려하지 않고, 대하천 본류의 획일적 기준을 이용하여 지류인 도시하천에 적용하고 있는 실정이다.

게다가 침수흔적도, 홍수범람예상도, 홍수대피지도 작성을 위한 재정지원 등 제도적인 지원방안이 없어 지도 활용 사례가 미흡하고, 주민의 안전한 대피를 위한 대피기준개발, 대피소의 지정 및 관리, 정보전달체계 등 주민대피체계가 미흡한 실정이다. 

 

② 중앙·지방정부 역할  현재 홍수관리업무는 건설교통부, 소방방재청, 보건복지부가 주요 부처이고, 환경부, 농림부, 해양수산부, 산림청, 기상청 등이 관계되고 있다. 건설교통부는 다목적댐의 건설·관리, 하천 및 하도정비, 수해방지대책 등을 추진하고 있다. 또 소방방재청은 홍수를 포함한 재난관리와 소하천 지정·관리를 담당하고 있으며, 보건복지부는 이재민 수용·구호 및 구호물자 긴급지원, 방역·소독 등의 업무를 담당하고 있다.

                                                                       도시홍수 발생 외수원인

이처럼 홍수관련 업무가 여러 부처에서 분산되어 있어 예방차원의 계획 수립 시 하천, 하수도 등 시설물 설치부터 대피소 지정, 이재민 지원까지 전반적이고 일관성 있는 계획 수립에 어려움을 겪고 있다. 도시지역의 경우 하천과 하수도의 연계를 통한 치수대책이 효과적이나, 하천과 하수의 관할 부서가 달라 하천과 하수도의 정비계획이 연계되지 못하고 있다.

하천의 경우 상류부터 산림 및 계곡(산림청), 소하천(소방방재청), 지방하천(지자체), 국가하천(건설교통부)으로 합류되고 있으나 각 관할기관이 다르고, 중앙 및 지방정부간 연계가 부족하여 중복 투자되거나 하류지역의 사업 지연 등이 발생하고 있는 실정이다.

 

③ 지자체 협력 측면 지자체의 경우 홍수관련 부서명과 조직이 약간씩 상이하나, 기본적으로 치수과(건설과), 재난안전관리과, 사회복지과로 구분할 수 있다. 치수과의 주요업무는 하천관리 및 예방차원의 치수사업, 하수도관리, 빗물펌프장 관리 등이고, 재난안전관리과는 재난안전대책본부의 운영, 재난안전관리기금 운영, 재난안전관리 종합계획, 재해복구, 대피소 지정 등을 담당하고 있다. 또 사회복지과에서는 이재민 구호 및 대피소 설치, 재해물자비축 등의 업무를 담당하고 있다.

홍수 특성상 동일 수계에 대해선 상·하류의 인접 지자체 간에 영향을 받게 되므로 홍수방어 시설계획 등을 공동으로 협의하여 수행하면 경제적 측면이나 효율적 측면에서 유리하다.  그러나 지자체 부서간 효율적인 연계가 이루어지지 않아 타부서로 책임을 미루는 경향도 발생되고 있다. 특히 각 지자체 간 이해관계로 인하여 협의회 구성이 어렵고, 이를 지원하기 위한 제도적 장치가 없어 협력체계 구축이 요원한 상태이다.

이렇듯 상·하류 지역의 협력 부족으로 인해 상류지역의 치수대책이 하류지역의 하천범람 및 침수피해를 발생시킬 우려가 있어 인접 지자체 간 마찰이 발생하고 있다. 실례로, 동작구청에서는 과거 사당동 침수피해 원인을 해소하고자 사당천으로 유입되는 하수관거 단면 확장공사를 계획, 예산을 확보하여 사업을 시행하려 하였으나 서초구청이 방배동 침수가능성 문제로 반대하여 계획이 일정대로 시행되지 못하다가 서초구청과 지속적 협의와 설득을 통해 계획을 추진한 사례가 있다.

또한, 상·하류 인접 지자체 간의 펌프장 연계운영이 미흡하여 분쟁 발생의 여지가 있다. 홍수 시 상류지역의 내수침수 피해를 경감하기 위해 펌프를 이용, 도시하천으로 배수 하였을 경우 하류지역의 하천범람을 야기 시킬 수 있으며, 반면 펌프에 의한 배수를 제한할 경우 빗물(배수)펌프장 주변의 내수침수 피해를 일으킬 우려가 있다.

 

④ 재정적 측면  치수사업에 대한 국가 및 지자체의 투자가 미흡한 실정이다. 지난 2000년부 2004년까지 5년간의 치수사업 투자 재원 현황을 보면, 평균적으로 국비 85.9%, 지방비 14.1%로 국비의 비중이 큰 것으로 나타났다.

연평균 치수사업 투자액은 국가 총예산의 0.51%, 국내총생산액(GDP)의 0.14%(연평균 도로사업 투자액은 국가총예산의 4.15%, GDP의 1.18%로 치수투자액의 8.2배임)에 달하며, 지방비의 투자비중은 2002년부터 다소 증가하였으나 국비의 1/6 수준이다. 이것은 지자체의 지방재정지출과 하천수입금의 치수사업 투자 비중이 그다지 높지 않음을 의미한다.

게다가 치수재원 대부분이 국비이며, 특별회계는 국가균형발전특별회계에 의한 하도 준설, 수해상습지 개선사업 등이 있다. 치수재원은 주로 수계치수사업(62.8%), 국가하천정비사업(26.8%) 등에 지출되고 있으며, 치수사업투자액은 매년 다소 증가하고 있는 추세이다.

지방정부의 하천관련 재원은 크게 국비, 지자체 예산과 하천수입금으로 구성되며, 지자체의 하천 관련 예산 중 국비(83.6%) 및 지방비(시·군·구비, 13.9%) 예산이 97.5%를 차지하고 있으며, 하천수입금을 통해 조달된 재원이 차지하는 비중은 국가하천 1.0%, 지방 1,2급하천 1.3%, 소하천 0.2%로 총 2.5%에 불과하다.

 

▲ 현재 재난관리기금의 1년 법정정립액은 서울 730억, 부산 157억, 강원 56억, 강릉 3억, 양양군 6천7천만 원 등으로 격차가 심하며, 특히 시·군·구의 재난관리기금은 매우 작아 재해 예방사업 용도로 활용하기 어려운 실정이다. 사진은 2002년 태풍 ‘루사’에 의한 삼척시 수해현장 모습.

2003년 기준으로 지자체의 하천 관련 재원의 90.3%가 사업비로 충당되고 있으며, 9.7%가 하천유지관리비에 사용되고 있는 것으로 나타났다. 사업비는 하천정비기본계획수립비(2%)와 하천공사비(88.3%)로 구성되는데, 하천공사비는 다시 수해복구비(48.2%)와 치수사업(40.1%)으로 구분되며, 하천유지관리비에는 기성제방 유지보수, 둑마루 및 비탈면 예초작업, 하천구역 수목관리, 하도정비, 하천감시원 인건비 등이 포함된다.

재난관리기금은 「재난 및 안전관리기본법」시행령 제74조에 의거 △재난사전대비 점검결과 시급히 보수·정비를 요하는 사업 △재난예방이나 경감을 위하여 필요한 연구용역사업 △재난피해시설의 응급복구 및 응급조치 △재난원인분석 및 침수흔적조사, 침수흔적도 작성·보급조치 △대피 또는 퇴거명령을 이행하는 주민에 대한 임대주택으로의 이주지원 및 주택임차비용 융자 등에 쓰여진다.

2005년 총 적립액은 2천124억 원이며, 이중 590억 원이 사용됐다. 서울시의 경우 730억 원  중 76％인 541억 원을 지출되였고, 광주시 58억 원 중 14억 원, 경남 125억 원 중 29억 원을 각각 사용했다. 그러나 부산시(157억), 대구시(102억), 강원도(56억), 전남(58억) 등은 재해가 발생하지 않아 모두 적립했다.

특히 지자체별로 재난관리기금의 규모의 격차가 크고 시·군·구는 기금의 규모가 작아 재해예방사업 용도로 활용하기가 어려운 실정이다.

 

홍수 관련 법규, 무려 53개

⑤ 제도적 측면   기존의 홍수관리 관련 법규를 구분해 보면 △기본법 △국토·도시·지역개발 관련법 △시설관련법 △재해대응·복구관련법으로 구분할 수 있다. 기본법에는 「재난 및 안전관리기본법」을 포함해 4개 법령, 국토·도시·지역개발 관련법은 「도시개발법」 등 22개, 시설 관련법은 「건축법」 등 20개, 재해대응·복구 관련법은 「소방기본법」 등 7개 법령이 관계된다.

 53개의 홍수 관련 법규 중에서 개발사업 관련 법령을 제외하고 도시홍수관리와 관련된 주요 법규는 「자연재해대책법」, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」, 「하천법」, 「하수도법」이라 할 수 있다.

「자연재해대책법」은 자연재해의 예방·복구 등의 대책에 관한 사항을 규정하고 있으며, 자연재해위험지구 지정, 풍수해저감종합계획의 수립, 수방기준의 제정·운영, 지구단위 홍수방어기준 설정 및 활용, 우수 유출저감대책 수립 및 우수 유출저감시설기준 제정·운영, 각종 지도의 제작·활용, 긴급지원체계구축, 각종 시설물 등의 비상대처계획 수립, 재해복구계획의 수립·시행 등의 내용을 포함한다.

또 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」은 국토 이용·개발 및 보전을 위한 계획 수립 및 집행 등에 관하여 필요한 사항을 규정하고 있으며, 도시기본계획의 수립·승인, 도시관리계획의 결정, 용도지역·용도지구·용도구역 지정, 도시계획시설 설칟관리, 공동구 설칟관리, 지구단위계획구역 지정, 개발행위의 허가, 용도지역 및 용도지구 안에서의 행위제한(건축, 건폐율, 용적률 제한 등) 등의 내용을 포함하고 있다.

「하천법」은 하천의 유수로 인한 피해를 예방하고 하천사용의 이익증진과 하천환경의 정비·보전을 위해 지정·관리·사용 및 보전 등에 관한 사항을 규정하고 있으며, 연안구역지정, 수자원장기종합계획 수립, 하천유역종합치수계획 수립, 하천 부속물의 비상대처계획, 하천정비기본계획의 수립, 하천범람상황조사의 실시, 홍수조절을 위한 조치, 홍수예보시설 설치 및 홍수예보 실시, 하천 점용허가 등의 내용을 포함한다.

이와 함께「하수도법」은 하수도를 개량하고 정비하기 위하여 그 설치 및 관리의 기준 등을 규정하고 있으며, 하수도정비기본계획의 수립, 공공하수도의 설치, 공사의 시행과 유지, 배수설비의 설칟지원 등의 내용을 포함하고 있다.

 

그러나 현재 우리나라는 도시기본계획, 도시관리계획 등에 구체적인 방재나 치수관련 내용 및 기본방향이 제시되어 있지 않아 도시 계획 단계에서부터 방재 및 치수를 고려한 안전한 도시계획 수립이 어려우며, 하위 계획 및 개발사업 시에 고려할 수 있는 근거가 전무한 상태이다. 또한, 홍수관리를 위한 구조적, 비구조적 대책 수립에 있어서 관계되는 법령과 주체가 다양해 효과적이고 종합적인 계획을 수립·실행하는데 어려움을 겪고 있다.

특히, 방재지구 등 홍수관련 용도지역의 한계 및 규정이 미흡하여, 자연재해위험지구, 방재지구 등의 지정규모가 도시배수분구보다 작은 소규모로 지정되어 대책을 마련하는데 제한적이며, 이들 지구가 정비된다하더라도 도시 전체적인 측면으로 보면 난 개발의 우려가 있다. 또 방재지구 지정에 대한 기준·정비·용도제한 등에 구체적인 내용이 없는 실정이다.

지난해에 개정된 「자연재해대책법」에 의하면 전국의 지차체는 과거 침수흔적을 도면화하는 침수흔적도 작성이 의무적으로 규정되어 있다. 그러나 이에 대한 재정보조 등의 구체적인 지원제도가 없으며, 도시 내 침수예상지역에 대하여 주민의 안전하고 신속한 대피를 위한 대피소 및 대피로의 확보, 홍수예보시스템 구축, 침수예상지역의 침수예보 기준설정 및 발령, 홍수대피지도의 작성 및 보급을 위한 제도도 없는 실정이다.

유역종합치수계획의 문제점도 있다. 먼저 하위계획인 하천정비기본계획과의 연계가 미흡하다. 두 계획은 모두 10년마다 수립되는 동일한 사업목표기간에 대한 계획을 세우고 있어 접근방법과 계획의 위계에 차이에 따른 연계가 어렵다.

또한, 현재 유역종합치수계획 시행 대상인 12개 하천은 대하천 유역으로 관련 지자체가 많아 이해관계를 조정하기 위한 협의회운영이 사실상 힘들며, 「하천법」에서 유역협의회에 대한 구체적인 지침과 운영, 지원방안 등이 제시되지 않아 운영이 미흡한 실정이다.

한편, 12개 하천유역 이외에 전국적으로 확대 시행될 경우 계획의 수립과 구조물적, 비구조물적 대책사업에 엄청난 재원이 소요될 것으로 예상되어, 재원의 확보 및 사업시행에 한계가 발생할 것으로 예상된다.

하천정비기본계획 또한 제도적인 한계를 보인다. 홍수방어시설을 하천 내에서 해결하기 위한 대책으로 제방축조·보강, 하도 준설 등은 제한적일 수밖에 없으며, 특히 도시지역에서는 하천에 대한 대책 수립이 더욱 어려우며, 하수도 및 유역 계획과의 연계가 미흡하여 근본적인 도시홍수해결에는 부족한 점이 있다.

아울러 풍수해저감계획은 시·군·구 행정구역별로 수립하도록 되어 있으나, 지자체 간 협력체계가 미흡하여 유역 상·하류간 효율적이고 일관된 계획 수립에 한계가 있다. 하수관거는 하천의 수위 변화에 대한 영향을 받을 수 있으며 또한, 하수관거 확장 등의 정비사업이 도시하천에 영향을 줄 수 있으나 하수도 정비기본계획은 도시하천과 연계되지 못하고 있다.