▲ 심우배 국토연구원 책임연구원.

최근 우리나라는 홍수의 대형화, 인구의 밀집, 기반시설 등 자산의 집중, 도시화로 인한 홍수특성의 변화, 도시화 진행에 따른 하도대책의 한계, 관련법규 및 시설물 관리주체의 분산, 재원의 부족 등으로 인한 홍수대책의 한계를 보여주고 있다.

이에 따라 기존의 하도대책, 구조물적 대책  중심의 한계를 인식하고, 사람의 생명을 최우선으로 고려하는 소프트한 대책으로의 전환이 필요하며, 도시 내 침수피해를 경감하기 위한 법규들을 상호 연계·보완하고, 관련지자체 및 시설물 관리주체가 일체 된 △물순환이 회복되는 친환경 도시조성 △거버넌스 구축을 통한 도시홍수 관리 △비구조물적 대책 적극추진 △다양한 구조물적 대책 시행 등 새로운 패러다임의 종합적인 도시홍수관리가 필요하다.

이는 도시하천과 연계한 녹지 네트워크를 조성하고 우수유출 저류 및 침투시설의 설치, 분산된 홍수관리 주체의 연계와 상·하류 인접 지제체간의 연계 및 유역과 도시 특성을 고려한 홍수대책 수립과 홍수량의 유역분담, 우수침투 저해행위의 규제와 홍수예보 및 도시침수예보 기준의 개발과 주민의 안전한 대피체계의 확립, 도시하천의 홍수예보시설 확충과 도시에 적합한 다양한 구조물적 대책 도입 등이 그것이다.

 

▲ 우리나라는 홍수의 대형화, 인구의 밀집, 기반시설 등 자산의 집중, 도시화로 인한 홍수특성의 변화, 도시화 진행에 따른 하도대책의 한계, 관련법규 및 시설물 관리주체의 분산, 재원의 부족 등으로 인한 홍수대책의 한계를 보여주고 있다.

■ 구조물적 대책  구조물적 대책으로는 △우수저류 및 침투시설의 설치 △도시지형 여건을 고려한 다양한 구조물적 대책의 강구 △도시하천 홍수예보시설 설치 등이 도입되어야 한다.
우수 및 침투시설은 홍수 시 우수를  일시적으로 저류하거나 토양 속으로 침투시켜  하천과 하수도의 부담을 줄이고 유역차원에서 홍수량을 경감시키는 방안으로, 신도시건설 및 기존도시 내 일정규모 이상의 재개발·재건축시 우수저류 및 침투시설의 설치를 유도해야 한다.

저류시설은 체육시설 등 복합활용을 모색하고 지하저류지 보다는 지하수, 호수, 실개천 조성 등 지상저류 방안을  지향하고, 도시하천변 우수저류침투시설 부지의 토지  구역은 「하천법」 제8조에 의한 하천구역과, 해당 우수저류 및 침투시설에 관한 공사를 동법 제28조에 규정하는 하천공사로 간주하여 하천관리자에 의해 설칟관리해야 한다.

▲ 도시화 진행에 따라 하도 대책에 한계로 도시 지형과 경사 및 토지이용을 고려한 하천대책, 하수도대책, 유역대책으로 구분하여 우수저류침투시설 설치(그림) 등 각 도시 특성에 맞는 다양한 구조물적 대책 강구가 필요하다.

한편, 도시화 진행에 따라 하도대책에 한계가 있으므로 도시의  지형과 경사 및 토지이용을 고려하여 하천대책, 하수도대책, 유역대책으로 구분하여 각 도시의 특성에 맞는 다양한 구조물적 대책의 강구가 필요하다.

상류지역은 하천관리자에 의한 우수저류침투설치 및 정비를, 하류지역은 하상굴착 등 계획빈도 이상에 대응 가능한 하도 개수와 다목적 유수지, 우수유출  저류 및 침투시설 설칟정비 등의 대책이 요구된다. 하수도는 우수저류 및 침투관 설치를 통한 대응능력을 향상시키고, 유역은 보존, 유수, 저지지역으로 구분하여 녹지의 보전 및 정비, 저류지 설치, 성토의 억제, 필로티 건설 등 지역특성을 고려한 대책이 수립 되야 한다. 이와 함께 도시하천은 첨두홍수량 도달시간이 짧으므로  신속한 홍수예보를 위하여, 상류부터 하류까지 주요지점에 수위관측소, 유량관측소 등 홍수예보시설을 설치해야 한다.

 

■ 비구조물적 대책  비구조물적 대책은 △우수침투저해행위 규제 △도시하천 특성을 고려한 홍수예보기준 개발  △도시 침수예보기준 개발 △침수흔적도, 홍수범람예상도 및 홍수대피지도 작성·활용 △홍수대피시스템 구축 △주민의 교육 및 홍보 등으로, 일정 규모 이상의 택지조성을 위한 토지형질의 변경, 토지의 포장 등 우수 유출량을 증가시킬 수 있는 행위를 규제하고, 대하천 본류의 홍수예보기준을 도시하천에 그대로 적용하지 말고, 도시하천의 유역특성·강우특성·수위 등을 고려한 하천별 홍수예보기준을 개발하여 활용해야 한다.

 

                              효율적인 홍수관리 위한 제도개선 방향

또한, 도서지역의 경우 내수에 의한 침수피해가 발생하고 이로 인해 지하주택·지하상가 등 지하공간의 인명피해 발생 위험이 높아 하천의 홍수예보기준과 별도로 강우특성·도시하천의 수위와 하수도의 통수능을 고려한 침수예보기준의 개발·활용도 필요하다.
아울러 침수피해의 위험성을 인식시키기 위해 과거 침수실적을 토대로 침수흔적도 작성 및 다양한 시나리오에 의한 홍수범람예상도를 작성하여 주민에게 배포하고, 이 둘을 기초하여 대피소·대피로 등을 포함하는 홍수대피지도를 작성하여 주민에게 배포·홍보해야한다.

 

■ 도시홍수관리구역 지정  도시홍수관리 구역 범위지정은 크게 2가지 대안을 설정할 수 있다. ‘대안1’은 기존 방재지구, 자연재해위험지구의 단점을 보완하여 보다 광역적인 지구의 지정이고, ‘대안2’는 「하천법」에 의한 국가하천, 지방1·2급 하천 중 도시를 관통하거나 도시에 인접한 하천을 대상으로 홍수피해액, 도시화율, 유역현황 등을 종합적으로 고려하여 단계적으로 확대 시행하는 방법이다.

홍수관리, 사업시행의 효율성, 타 계획과의 연계 및 관계 정립, 협의회 구성 등 여러 측면을 종합적으로 고려할 때 ‘대안2’가 합리적이라 판단되며, ‘대안2’는 유역 단위로 지정하므로 상·하류 하천의 특성이 고려되고, 국가하천뿐만 아니라 지방하천의 경우에도 치수사업에 대한 국가의 보조가 제도적으로 확립되는 경우 지자체의 협력을 구할 수 있어 사업시행을 효과적이고 신속히 진행할 수 있으며, 기존 계획과의 연계 및 관계 정립도 효율적이다.
 반면에 ‘대안1’은 「토지이용규제기본법」에 반하여 새로운 지구 지정에 따른 부담이  있으며, 광역적인 구역의 범위 결정 및 협의회 구성을 위한 인접 지자체의 참여 범위 결정 등 사업추진에 어려움이 예상된다.

 

■ 거버넌스의 도입 도시홍수관리의 문제점 중에서 여러 부처 및 부서에서 분산·관리되고 있는 조직측면의 문제점과 지자체 협력측면의 문제점을 해결하기 위한 방안으로 ‘거버넌스’ 구축이 필요하다. 거버넌스는 일반적으로 공공의사결정 및 시책추진 과정에서 정부뿐만 아니라 다양한 이해관계자가 직접 참여하는 집단적 통치 및 관리체계를 지칭하는 것으로, 자율성, 상호의존성, 협력과 조정, 네트워크를 특징으로 한다.

도시홍수관리의 거버넌스는 도시홍수협의회(가칭), 실무협의회(가칭), 홍수위원회(가칭), 홍수간담회(가칭)로 구성하며, 도시홍수협의회는 관계 중앙행정기관 및 관련 지자체(관계 중앙행정기관의 관련 국장과 광역시·도 관련 국장, 지자체장으로 구성)가 참여하여 유역의 현황과 향후 동향파악 및 유역수해경감을 위한 기본방향을 논의하고 지자체간 역할 및 사업시행에 이익을 얻는 다른 지자체의 부담금 분담 등에 관하여 협의한다.

 

▲ 도시하천을 중심으로 하천 및 주변을 친환경적으로 정비하고, 공원·녹지 등을 연계하여 그린네트워크를 구축해야 한다.

내부 조직으로 실무협의회, 홍수위원회, 홍수간담회를 두고, 실무협의회는 광역시·도 및 지자체의 하천관리 실무팀장 중심으로 구성, 유역도시홍수관리계획(가칭)의 수립 및 실시 등 실무적인 업무내용을 협의하며, 도시홍수위원회는 각 분야 전문가들로 구성하여 유역도시홍수관리계획(가칭) 추진을 위한 개별 계획에 관한 내용, 사업추진 등에 관한 자문을 한다. 도시홍수간담회는 관련 지자체, 시민단체, 주민 등으로 구성하여 유역도시홍수관리계획(가칭) 및 사업추진 등에 관한 의견 수렴 및 정보를 교류한다.

한편, 유역도시홍수관리계획은 △도시홍수관리하천 유역에 있어 유역수해경감 기본방향 △도시홍수 및 도시침수 방어를 위한 목표 강우량(또는 빈도) △도시홍수관리하천 유역의 홍수량 분담에 관한 사항 △도시홍수관리 하천 정비에 관한 사항 △하천관리자에 의한 우수저류 및 침투시설 정비에 관한 사항 △하수도관리자에 의한 하수도 정비에 관한 사항 △도시하천과 하수도의 연계를 위한 내배수 계획에 관한 사항 △유역 내 빗물 펌프장 연계를 위한
사항 △도시침수예보에 관한 사항 △주민대피체계의 수립 △그 외 홍수량 경감 및 침수피해 방지를 위한 사항 △침수피해 발생 시 피해방지를 위한 조치 사항 △기타 피해방지를 위해 필요한 조치에 관한 사항 등을 내용으로 한다.

이 중 △주민대피체계의 수립은 침수흔적도, 홍수범람예상도, 홍수대피지도를 작성·활용하고, 주민의 안전한 대피확보를 위한 조치를 강구하는 것이다. 침수흔적도는 「자연재해대책법」 제21조에 따라 지자체의 장은 침수피해가 발생한 경우 피해흔적을 조사하여 침수흔적도를 작성하고, 하천의 범람 및 붕괴로 인하여 침수피해가 발생한 경우 하천관리자는 피해흔적을 조사하여 하천홍수흔적도를 작성(「하천법」보완)한다.

또한, 하천관리자는 다양한 시나리오를 설정하여 홍수범람예상도 작성(「하천법」 조항 신설)하고, 내수 침수피해가 현저한 경우, 지자체장은 내수범람에 대한 시나리오를 설정하여 침수예상도 작성(「자연재해대책법」 보완), 침수흔적도, 홍수범람예상도 등을 기초로 대피소, 대피로, 공공시설, 응급의료시설 등의 정보를 담은 홍수대피지도를 작성한다.
한편, 지역 특성을 고려한 홍수예경보기준 개발·실시, 정보전달체계 확보, 대피소 지정 및 관리, 대피로 확보 등을 통하여 홍수 범람 시 안전하게 대피하여 주민들의 안전을 보장해야 한다.