이와 같이 현재의 수도사업의 비효율성으로 인한 대 국민 서비스 불만족, 규모의 영세성으로 인한 시설 미흡 및 운전인력의 비전문성, 정부예산의 지원미비 등을 타계하기 위한 수도사업 구조개편을 위한 로드맵을 생산자 측면과 규제자 측면에서 제시하고자 한다.
먼저 생산자 측면은 △지방공기업 △국가공사 △지방자치단체 조합 △상하수도청 △민간참여 등 5가지 대안을 제시하며, 각 지자체는 이 대안 중에서 자체평가를 통해 가장 안전한 대안을 선택할 수 있을 것이다.

 

① 지방공기업 지방공기업 형태는 일정규모 이상의 경쟁력을 갖춘 지방상수도(7개 특·광역시)나 인근 지자체간의 통합 및 연합을 통해 규모의 경쟁력을 갖춘 지방상수도를 전문기업화 하는 방식으로 「지방공기업법」에 의한 지방공사(지자체가 50% 이상 출자한 독립된 법인)·공단(공공업무대행 독립기관) 또는 「상법」상 주식회사(출자법인 형태, 지자체가 50% 미만 출자)의 형태를 말한다.

「상법」상 주식회사 체계를 도입할 경우 규정이나 절차보다는 서비스, 품질, 고객만족 등에 초점을 둔 기업적 경영이 확립될 것이다. 개별, 생활권역별, 광역별, 유역별 등 다양한 방안이 가능하며, 전문기업의 자본금은 지자체가 전액 현금 또는 현물로 출자(「지방공기업법」 또는 「수도법」 개정)해주며, 완전민영화를 막기 위해 민간지분의 제한이 필요할 것이다.

이러한 지방공사의 장점은 지자체가 현금 또는 현물로 출자하여 운영하기 때문에 공익성이 보다 강조될 것이고, 일부 민간지분 참여에 따른 시설투자 재원 조달이 용이 할 것이다. 또한 별도 법인설립 등으로 지자체 행정으로부터 독립되기 때문에 기업적 경영으로 경영자율성 제고 및 서비스 향상이 이루어질 것이며 전문인력 확보 및 양성이 비교적 쉬울 것이다.

단점으로 낮은 요금현실화에 따른 투자금액 및 운영비용에 대한 적정 원가수준 요구로 요금인상이 불가피할 것이며, 공유자산 처리, 종사자 신분 및 공무원 연금문제 등의 해결이 필요하다. 특히, 종사자의 쟁의나 파업으로 인한 서비스 중단의 우려를 지니게 된다.

 

② 국가공사 국가공사의 형태는 현재의 한국수자원공사와 같은 전국 단위의 국가공사 아닌, △광역상수도와 지방상하수도 사업을 권역 또는 유역별로 통합하고 그 운영체계는 국가공사화 방법이며, △지자체들로부터 책무를 분리하여 상하수도 서비스 공급을 위한 별도의 행정구역을 형성하고 공급의 주체를 공사화 하는 형태를 말한다.

 

▲ 정부가 추진 중인 ‘수도사업 구조개편 로드맵(안)’은 지방공사 또는 공단과 같은 지방공기업, 국가공사, 지방자치단체 조합, 상하수도청, 민간참여 등 여러가지 구조개편 형태를 제시하여 수도사업자가 자율적·점진적으로 추진하도록 하고, 정부는 구조개편에 따른 장애요인 제거 및 지원을 위한 법적·제도적 장치를 마련하는 방안을 제시하고 있다.

첫 번째 형태는 새로운 사업구역으로 유역 단위, 생활권역 단위, 도 단위의 광역화 등의 검토가 가능하고, 수자원공사의 광역상수도 사업을 새로운 사업구역 단위별로 분할하여 신설되는 상하수도 기업과 통합할 수 있다. 두 번째 형태는 지자체의 요구가 있을 경우 중앙정부가 특별법 등을 제정하여 지방상하수도사업을 광역화하거나 경영형태를 변화시키는 방법으로 사업구역을 특정 권역 또는 지역으로 분류하여 같은 지역 내 모든 상하수도 사업을 통합하여 단일 수도사업자를 출현시킬 수 있다.

이와 같은 국가공사화의 방법으로는 지방자치단체 수도시설 재산을 국가로 양여하고, 수자원공사의 광역상수도 출자지분을 국가가 환수하여 국가공사에 재출자하는 방법이 있다. 또는 수자원공사 소유의 수도시설 재산을 기부·체납하거나 국가가 유상 매입하여 신설되는 공사에 현물 출자하는 방법도 있다.

이러한 국가공사의 장점으로는 수평적, 수직적으로 분할되어 있는 수도사업을 통합함으로써 규모의 경제를 확보, 영세성에서 오는 재정적 손실 및 비전문성의 극복이 가능하다. 또한 광역상수도와 지방상수도의 통합으로 유역별 관리체계가 마련될 것이며, 특히 사업자 통합에 따른 단일요금체계 등으로 공급 서비스의 지역적 불균형에 의한 요금격차가 해결될 것이다.

단점으로는 수도사업을 국가사무로 이관하는 것에 대해 지방분권화시대를 역행한다는 비난의 가능성이 있으며, 수도요금에 대한 법적인 규제가 강화되고 정부투자기관으로의 자금조달 및 운영에 한계가 있다. 또한 수자원공사의 광역상수도처리, 지자체 소유의 수도시설 처리 등의 법적인 문제 해결 등 추진을 위한 수도체계의 변화가 많은 점이 있다.

 

③ 지방자치단체 조합 지방자치단체의 조합 형태는 규모의 경제 확보나 수원의 공급을 위해서 2개 이상의 지자체가 연합을 하여 조합 형성 및 법인을 설립하는 형태를 말한다. 장점은 지자체간의 수도시설 공유 및 수원이 부족한 지자체 간의 공동이용으로 수자원 이용의 효율성이 향상될 것이며, 공무원 신분조정 등 체계상의 큰 변화 없이 광역화를 통한 개선이 가능하다는 것이다. 단점으로 지역 크기, 인구 규모, 재정여건에 따라 합리적인 부담금산정의 어려움이 있으며, 조합의 설립·운영과 관련하여 지자체의 자율성 제약 및 구성원인 지자체 간의 책임소재가 불분명할 수 있는 부분이 있다.

 

④ 상하수도청 상하수도청 형태는 상하수도 시스템의 운영과 관리가 상하수도청 내의 환경관리국(가칭), 재정국(가칭), 물위원회(가칭) 등 각 기구별로 구분하되 서로 합력 하에 이루어지는 형태로, 환경관리국은 상하수도 시스템의 실제적인 운영과 관리를 담당하게 되고, 재정국은 수도요금의 징수, 시설투자를 위한 재원확보를 위한 기구로 채권 발행 등을 통해 재원조달을 담당한다. 물위원회는 요금의 결정 및 서비스를 감시하는 기구로 상·하수도사업의 수입금을 관리하며 시스템수익을 중요도에 따라 배분하는 역할을 담당한다.

상하수도청은 현재와 같은 지자체 직영체제를 유지하지만 상하수도사업본부의 CEO는 공채 혹은 CEO추천위원회의 결정에 의해 외부전문가를 임명하고, 1999년에 도입된 ‘책임운영기관’제도를 활용하는 형태, 즉 공무원 조직이지만 민간기업처럼 많은 재량을 부여하고, CEO는 계약직으로 공개 채용하여 철저히 성과를 관리하는 형태인 것이다. 상·하수도청의 장점은 기존 운영체계의 골격을 유지하기 때문에 현실적으로 용이하고 절차가 신속할 것이며, 물순환 체계를 고려한 상·하수도 통합으로 효율성이 향상된다는 것이다.

단점으로는 상하수도청 통합시 하수도분야에 대한 일반회계 자금투입에 어려움이 발생되는 우려가 있으며, 공무원조직유지로 근본적인 체질개선에 한계를 가져올 수 있다.

 

⑤ 민간참여 형태 민간참여 형태는 지자체가 상하수도 서비스 공급의 책무를 유지하면서 시설투자 및 운영의 전부 혹은 일부를 민간이 담당하는 것을 말한다. 즉, 수돗물 생산과 공급 및 운영은 민간이 담당하고, 소유 및 규제는 공공부문이 담당하는 역할구분으로 효율성과 투명성이 확보되며, △리스계약 △양여계약 △관리계약 등 다양한 방식의 위탁계약과 △출자 △민간투자사업을 통해 민간 참여의 선택과 책임의 범위를 결정할 수 있다.

리스계약은 지자체가 자산의 소유권을 가지고 수도시설을 개선하고 확장하려는 투자 활동까지를 지자체가 맡고, 운영관리 및 고객관리, 운전자금 조달 등 수도사업 전반을 전문사업자가 맡는 구조 형태이다. 계약기간은 10∼20년으로 장기이며, 요금결정은 지자체가 요금부과 및 징수업무는 전문기업이 수행하여 징수된 요금은 계약이 정한 바대로 전문기업과 지자체가 분배한다. 리스계약은 전문기업에 상업적 위험이 전가되기 때문에 기존시설의 운영효율 향상이 주 목표안 경우에는 매우 효과적일 수 있으나 투자부담에 따른 재정능력이 부족한 지자체 및 전문인력이 부족한 소규모 지자체의 경우는 상당한 부담으로 작용할 수 있다.

양여계약은 수도사업에 대한 법적 책무와 시설소유권은 지자체가 보유하고 전문기업은 계약기간 동안 해당 지자체의 모든 수도사업을 담당하는 형태이다. 이때 전문기업은 수도사업에 따른 시설의 개·대체, 급수구역 확장 등의 투자비용을 직접 부담하며, 이 비용은 원칙적으로 요금징수를 통해 회수하게 된다. 계약기간은 투자비 회수 등을 고려하여 25∼35년 장기 계약을 맺는다.

양여계약은 급수 확대, 유수율 제고, 노후시설 개선 등 서비스 품질이 시급한 지자체의 경우 실질적인 효과를 거둘 수 있으나, 기존 및 신규 시설에 대한 투자책임 등 전문기업의 위험 부담이 매우 크기 때문에 해당사업의 예상 수익율이 낮은 경우 계약 자체가 성사되기 어렵다.

관리계약(현행 위탁방식)은 단순위탁과 복합위탁으로 구분되며, 단순위탁은 취수시설 및 정수시설 중 1개 시설의 수도관리업무 또는 슬러지의 수거·처리, 계량기 검침·교체, 수도요금고지서의 발급·송달 등 단순하고 반복적인 업무의 위탁으로 위탁기간은 5년 이내이다.

복합위탁은 수도시설의 개량업무의 위탁 또는 취수시설, 정수시설, 송·배수시설 중 2개 이상 시설의 수도관리업무를 위탁하는 형태로 계약기간은 위탁형태에 따라 5∼20년 이내이다.
위탁의 절차는 위탁의 필요성 및 타당성 검토를 한 후 위탁계약서 작성→ 위탁계획서 의견수렴→ 위탁계약체결→ 위탁사실 신고의 순으로 진행된다. 일반수도사업자(지자체, 수공)는 위탁업무처리에 대한 수탁자의 지도·감독을 한다.

출자형태는 지자체가 전문기업에게 수도시설의 시설관리권을 출자하여 사업을 담당하게 하는 방식으로 지자체가 전문기업에게 출자하게 되면 지자체의 모든 수도사업과 관련된 책임은 전문사업자에게로 이전되어 지자체는 경제적, 환경적 규제자 및 주주로서의 역할을 담당하고 전문기업은 서비스 공급 및 신규 투자 등 사업전체를 관리하게 된다. 현행 법체계에서 수도시설의 소유권 자체를 출자하는 것은 불가능 하나 수도시설관리권을 전문기업에게 출자하는 것은 검토 가능하다. 다만 관리권 출자와 관련된 기존 규정의 개정 및 보완이 필요하다.

민간투자사업은 민간이 지자체와 ‘사회간접자본에 대한 민간투자법’에 따라 BTO, BTL 등 실시협약을 체결하여 상하수도사업에 참여를 가능하게 하는 형태이다. BTO는 시설준공과 동시에 당해 시설의 소유권이 지자체로 귀속되며, 사업 시행자에게 일정기간의 시설관리운영권을 인정받는 방식이며, BTL은 시설 준공과 동시에 당해 시설의 시설이 지자체로 귀속되며, 사업 시행자에게 일정기간의 시설관리 운영권을 인정하되, 이 권리를 지자체가 협약에서 정한 기간동안 임차하여 사용 수익하는 방식이다. 민간투자사업은 사업의 성격상 실시협약 체결 시점에 미래의 투자소요가 확정되어야 하므로 이것이 가능한 정수장이나 하수처리장 등의 시설에 주로 도입되어 있다.

이러한 여러 형태의 민간 참여의 장점은 공공부문이 갖지 못한 시장에서의 경쟁과 효율성 및 창의성을 보유할 수 있으며, 민간부문의 전문기술활용 및 혁신을 통한 비용절감, project financing(은행 등 금융기관이 사회간접자본 등 특정사업의 사업성과 장래의 현금흐름을 보고 자금을 지원하는 금융기법)과 같은 자금조달이 용이하다. 이울러 민간부문의 수도사업에 대한 기술 및 노하우 축적으로 인한 전문화 및 전문인력 양성, 기술개발을 위한 연구개발 투자 등이 기대 된다.

단점은 이윤확보가 곤란한 낙후지역 등에 대한 투자의 어려움이 발생될 수 있고, 경쟁력 있는 다국적기업을 통한 사업주도에 의한 국부유출의 우려가 있다. 또한 민간사업자의 독과점 형성과 이윤추구로 인한 요금상승이 우려된다.