우리나라는 ‘매미’, ‘루사’ 등 대형 수해로 국가예산의 10% 이상을 복구와 피해보상을 위해 지출하고 있는 심각한 상황이 발생하고 있다. 또한 국회사무처(2003)에서는 사후복구비의 10%만 사전예방에 적절히 투자한다면 피해규모를 반으로 줄일 수 있다고 지적하고 있다.

 

▲ 지역적 혹은 지자체의 재난위험도, 피해발생 규모, 재난피해 저감능력을 연계한 종합적인 안전관리 역량 평가 시스템을 구축해 지역특성을 고려한 재난예방사업 추진 및 대응계획수립 등을 수립할 필요성이 있다. 사진은 지난해 7월 16일 서울에 내린 폭우로 서울 양평동 양평교 부근의 안양천 제방이 붕괴된 후 복구방면.

따라서 지역적 혹은 지자체의 재난위험도, 피해발생 규모, 재난피해 저감능력을 연계한 종합적인 안전관리 역량 평가 시스템을 구축해 지역특성을 고려한 재난예방사업 추진 및 대응계획 등을 수립할 필요성이 있다.

특히 안전관리 역량 시스템의 구축을 위해서는 지자체별 안전도에 대한 평가가 선행되어야 한다. ‘안전도(safety)’란 위험이 생기거나, 사고가 날 염려가 없는 정도를 나타낸다. 안전도와 위험도는 밀접하게 연관되어 있으며, 위험도가 높으면 안전도가 낮아지고, 위험도가 낮으면 안전도가 높아진다. 해외에서는 위험도 평가, 혹은 위험도 분석에 대한 연구가 주로 이루어지고 있으며, 국내에서는 소방방재청에 의해 지역별 안전도에 대한 적용사례가 있다.

지난해 소방방재청이 제안한 지역별 안전도 평가방법은 지역별 안전도를 재난발생 확률을 고려한 재난 위험과 과거 재난피해 규모를 곱하여 위험을 발생시킬 수 있는 평균 피해금액으로 산정한 것이다. 또한, 행정절차에 따른 평가지표를 이용하여 산정한 피해 저감능력을 산정하고 평균피해금액과 피해저감능력을 Matrix 형태로 구성하여 지역별 안전도를 평가한다.

지역별 안전도는 지자체별 재난발생 위험과 피해규모, 피해저감 능력 파악이 가능하나, 지자체 특성을 반영한 재난저감 계획을 수립하기 위한 피해시설물별 피해규모와 저감능력에 대해 구체적으로 평가하는 것은 불가능하다. 따라서 소방방재청이 제안한 지역별 안전도 평가방법을 검토하고 시설물별 안전도 평가 방안을 제안하고자 한다.

 

2006년 소방방재청이 제시한 지역별 안전진단 방법에는 △자연재난 위험 및 재난 피해규모의 산정 △재난피해 저감능력 산정 △자연피해 저감능력 진단 및 진단 등급 부여가 있다.

첫째, 자연재난 위험 및 재난 피해규모를 산정하기 위해서는 재해연보자료의 자연재난 피해 자료에서 자연재난 유형별로 재난의 강도에 따라 바람·강우·적설은 4단계, 파고(파랑)는 3단계의 분류기준을 설정한 후 분류기준별로 각 지역별 재난 발생 수를 계산하여 재난유형 및 분류기준별로 연간 재난발생확률을 산정한다.

또 각 지역별로 재난 유형 및 분류에 따른 연평균 규모를 산정하며 재난피해 규모는 재난으로 인한 지역의 경제적 손실을 각 연도의 재난 원인별 재난피해액을 불변의 가치로 환산한 후 시·군·구별, 재난 유형별 분류기준으로 재난 피해건수 및 피해액 자료를 재구축 한다.

이와 함께 각 재해유형별 연평균 발생확률에 불변가격으로 전환된 연평균 피해규모의 평균값을 곱하여 재난 유형별 평균피해액을 산정, 합산하여 각 지역별로 재난에 의한 연평균 피해 규모를 산정해야 하며, 이를 기초로 각 지역의 재난발생 위험을 표준화하여 등급화(1∼10등급) 한다.

둘째, 지역에서 재난피해 저감능력을 위해서는 지자체가 보유하고 있는 대처능력으로 지자체의 재난 대처활동에 대해 진단 한다. 재난피해 저감활동 부문의 진단은 각 지자체가 재난피해저감을 위하여 어떤 활동들을 수행하고 있는지를 진단하는 것으로 ‘풍수해 진단지표’와 ‘설해·한파피해 진단지표’를 사용해 진단한다.

풍수해 분야는 △태풍 △호우 △홍수 △강풍 △해일 등에 의한 ‘침수 및 바람피해’로 구분하고 설해·한파 분야는 △설해 △한파 등에 의한 ‘눈 피해 및 기온하강 피해’로 구분한다. 풍수해 분야 진단항목은 6개 부문 총 800점(가점 30점, 감점 20점), 설해·한파분야 진단 항목은 4개 부분 총 200점으로 구성한다.

섯째, 자연피해 저감능력 진단에는 지역별 안전도 진단수식의 기본 개념에 의해 수치가 낮을수록 지역이 재난으로부터 안전한 등급으로 설정한다. 가장 안전한 것을 1에서 가장 위험한 것을 10으로 Matrix형태의 등급을 부여하여 불합리한 등급결정 가능성을 감소시킨다.
등급부여의 기준은 재난피해규모 대비 재난피해저감능력 등급에 따라 1차로 등급을 부여한다. 모든 재난피해규모 등급에서 재난피해저감능력이 최대 등급을 받을 경우 지역 안전도 진단에서 1등급을 받을 수 있도록 등급을 조정한다.

 

소방방재청이 2006년에 발표한 시설물별 안전진단 방법은 자연피해 저감능력을 예방, 대비, 대응, 복구에 따른 업무 절차에 따라 분류를 수행했으나 실제 진단결과를 이용하여 저감대책을 수리하는데는 한계가 있다.

이러한 문제점은 저감능력을 진단하는 진단표를 시설물별로 구분하여 안전도를 평가함으로써 개선될 수 있다. 따라서 지자체별 시설물별 피해 진단을 위한 별도의 진단지표를 개발해 이를 정량화 하여 복구예산 편성 및 투자 우선 순위 결정에 사용했다. 시설물별 자연재난 위험 및 재난피해규모를 산정 하는 방식은 지역별 방식과 기본적으로 동일하다.

 

▲ 전국 232개의 지자체는 위치, 지형적인 특성, 자주 발생하는 재해 원인이 다르므로 지자체별 재난대비능력 향상을 위한 방안은 지자체별로 다르게 수립되어야 실질적인 재난대비 능력의 향상을 가져올 수 있다. 사진은 2002년 태풍 ‘루사’로 인해 붕괴된 강릉시 장현저수지의 당시 모습.

『재해연보』 자료의 지역별 시설물별 피해를 앞에서 분류된 24개 시설물 중 경제적 손실이 큰 상위 6개 시설물별 피해액을 불변가치로 환산한 후 연평균 피해액을 산정한다. 지역별 시설물별 연평균 발생확률에 불변가격으로 환산된 연평균 피해액을 곱하여 지역별 시설물별 연평균 피해 규모를 산정한다.

시설물별로 자연피해 저감능력을 진단하는 방안에 있어 지역별 시설물별 재난피해 저감능력은 새로이 제안된 진단지표를 기초로 한다. 그러나 지역별 재난피해 저감능력과 달리 진단지표의 진단내용에 따라 달라지므로 진단지표의 진단내용 중 시설물의 재난피해 저감 능력에 직접적인 영향을 미치는 진단내용을 시설물별로 산정 하는 것이 정확한 시설물의 재난피해 저감능력 산정이 이루어 질 것으로 판단된다.

이를 위해 시설물별로 피해양상과 원인을 분석하고 피해를 유발시키는 인자를 저감시킬 수 있는 진단표를 제안했다. [표 4]는 하천의 저감능력을 평가하는 진단표로써 이는 시설물별로 위험성을 평가할 수 있으므로 지자체별 재난에 대한 취약성을 객관적으로 정량화 할 수 있다. 또 정량화된 점수를 지자체별로 비교함으로써 취약요소를 쉽게 파악하고 정책결정자가 취약 요인에 대한 개선대책을 위한 의사결정 지원 시스템으로 활용이 가능하다.

 

전국 지자체의 시설물별 안전도를 평가하기 위해서 자연재난 위험 및 재난피해규모와 자연피해 저감능력을 표준화하여 각각 10등급으로 구분하고 이를 Matrix 형태로 각 지자체별 시설물에 대한 안전도를 제안했다. 이는 지자체별 시설물별 취약요소를 파악할 수 있으므로 정책결정자의 의사결정 시스템으로 이용 가능하다.

즉 시설물별 지역안전도 평가는 지자체별 재난에 대한 취약성 및 대비능력을 객관적인 지표로 정량화 할 수 있으며, 이를 바탕으로 자자체의 특성에 맞는 재난대비능력 향상을 위한 방안을 수립할 수 있을 것이다.

232개 지자체는 위치, 지형적인 특성, 자주 발생하는 재해 원인이 다르므로 지자체별 재난대비능력 향상을 위한 방안은 지자체별로 다르게 수립되어야 실질적인 재난대비 능력의 향상을 가져올 수 있다.

시설물별 지역 안전도 평가를 통해서 지자체가 가지는 취약점을 파악 할 수 있으며 이러한 취약점은 실질적인 예산투자를 통한 사업 뿐 아니라 추가적인 예산 없이 재난에 대비하는 구조적인 개선을 통해서도 달성될 수 있을 것이다.

예를 들어 하천의 경우 하천정비기본계획의 수립 및 시행은 이미 수립되어 있는 하천정비기본계획의 이행여부를 판별함으로써 예산이 투입되는 사업이 필요한지 적절한 점검과 관리만으로 충분한지를 판별할 수 있을 것이다.

재난에 대비하는 구조적인 예로 방재 담당 공무원의 전문화를 들 수 있다. 자신이 속한 지자체의 재난에 대비하는 취약한 부분을 미리 파악할 수 있으므로 재해가 왔을 경우 좀 더 효율적인 대처가 가능할 것이다.

또한 지역별 안전도에 의한 결과는 지자체 담당 공무원 혹은 기관장이 해당지역의 재해피해 특성을 주변지역과 비교할 수 있어 주변지역과 연계한 재난피해 저감계획을 수립할 수 있을 것으로 사료되며, 이를 통해서 지자체가 마련한 사업의 시너지 효과를 기대할 수 있으며 따라서 재난피해 저감 사업의 효과를 극대화 할 수 있을 것이다.