▲ 심우배/국토연구원 책임연구원

우리나라는 최근 10년간 홍수로 인한 재산피해는 총 20조 원으로 연평균 약 2조 원의 피해가 발생했다. 홍수피해액은 지속적으로 증가하고 있으며, 특히 2002년 6조8천억 원, 2003년 4조8천억 원, 지난해에는 3조5천억 원의 피해가 발생했다. 인명피해도 최근 10년간 1천203명, 연평균 120명이 사망했다.

이와 같이 매년 반복되는 수해 피해를 최소화하기 위해서는 △수요자 중심의 방재정책으로 전환 △토지이용 및 지역특성을 고려한 방재대책 시행 △토사재해 및 유목대책 마련 △합리적인 예방중심 방재체계 구축 △효율적인 사후평가 체계 구축 등 5가지의 정책과제를 제시한다.

 

첫째, ‘수요자 중심의 방재정책으로의 전환’은 공급자 중심의 일방적인 정책에서 수요자, 즉 주민을 위한 방재 시스템의 구축을 말한다.

기존의 1차적인 상황정보 제공 외에 주민이 상황정보의 내용을 쉽게 이해하고, 2차적으로 대피행동을 할 수 있는 정보제공에서부터 통신두절에 대비한 HAM, 인공위성 등 다양한 방식의 통신방법과 기상·하천 정보 등의 홍수정보 전달 체계가 수요자 중심으로 바뀌어야 할 것이다.

 

▲ 현재 공급자(정부·지자체) 중심 일방적인 방재정책을 수요자(주민) 중심으로 전환해야 하며, 특히 수해발생 지역에 대해서는 ‘복구 후 살고 싶은 지역’이 되도록 활성화를 유도해야 한다.

또한 하천홍수 흔적도, 하수 홍수위험지도, 홍수대피지도 등을 제작하여 주민들에게 배포 및 교육함으로써 주민들 스스로 위험 상황에 대처할 수 있도록 유도하는 한편, 지역적 특성을 고려한 가구 당 홍수대피소를 사전에 지정·관리하는 등의 사전 대응체제 구축, 지역의 애로사항 및 문제점을 청취하고 비상시 행동요령을 교육하는 등의 지역주민 참여 장치마련 등 주민의 안전한 대피 확보를 위한 주민 밀착형 방재 서비스가 제공되어야 한다.

특히, 고령자와 장애인, 어린이(초등생) 등 재해약자에게 보다 신속하게 대피정보를 전달하고 대피를 유도할 수 있는 체제 마련을 위해 시·군·구 지역방재계획 또는 풍수해 저감 종합계획 수립 시 재해약자에 대한 대피계획이 반영되어야 한다.

아울러 수해 피해 시 복구에 그치지 않고 주민 마음의 상처를 치유하고, 자립에 도움을 주는 등 적극적인 지역 활성화 사업의 추진을 통해 예방, 대비, 대응, 복구의 재해관리 단계에서 한 단계 더 높여 ‘복구 후 살고 싶은 지역’으로 활성화되어야 할 것이다.

 

둘째, ‘토지이용 및 지역특성을 고려한 방재대책’부문은 일률적인 기준에 의한 하천 및 도로의 설계가 아닌 주변의 토지 이용과 지역의 특성을 고려한 방재대책의 구축으로, 제방위주의 정책에서 홍수터의 확보, 이주대책 등 보다 포괄적인 개념으로의 확대이다.

 

▲ 산사태로 인한 매몰 피해를 방지하기 위해 산기슭 가까이 또는 산중턱을 절개해 건물을 짓는 것을 제한하고, 산지와 일정공간을 띄어 건물을 짓게 하는 등 방재를 고려한 토지이용관리 체계가 구축되어야 할 것이다.

하천의 만곡(彎曲) 특성을 고려해 만곡부 내·외측부분은 직선부분보다 강화된 호안공법 적용 및 여유고를 확보하고, 도로의 경우에는 침수에 강한 설계가 되도록 하며 침수 및 유실위험성이 큰 하천변 도로구간은 중장기적으로 노선을 변경하는 등의 적극적인 대책이 필요하다.

또한 산사태로 인한 매몰 피해를 방지하기 위해 산기슭 가까이 또는 산중턱을 절개해 건물을 짓는 것을 제한하고, 산지와 일정공간을 띄어 건물을 짓게 하는 등 방재를 고려한 토지이용관리 체계가 구축되어야 할 것이다.

아울러 집중호우 시 토사 방출이 심한 고랭지 경작에 대하여는 배수시설 및 토사유출 방지시설을 설치하고, 장·단기 대책으로 토사유출방지를 위한 영농기법의 개발이 시급하다.

이밖에 주민이 많이 거주하고, 확실한 안전도를 확보해야 하는 구간은 하천의 설계빈도 상향 및 슈퍼제방의 설치, 제방의 질적 보강, 상류지역의 천변저류지 설치 등 다양한 대책이 추진되어야 한다.

특히 과도한 제방 보강보다는 토지매입 및 지속적인 관리가 이루어져야 하며, 하천변 일정 공간은 건축을 제한하고 홍수터에서 건축하는 경우 계획홍수위 이상 건축 등 호수재해를 고려한 건축을 유도하여야 한다. 하천 저지대에 소규모 주민이 거주하면서 상습침수가 우려되는 지역은 주민이주대책 추진과 다양한 지원방안 마련, 합의형성 도모체계 구축 등이 강구가 필요하다.

 

셋째, ‘토사재해 및 유목대책’은 지난해 강원 지역에서 발생한 수해는 산사태에 의한 토지재해 및 간벌목, 생목 등 유목으로 인한 하천의 통수단면 축소에 의한 피해가 많이 발생했다. 따라서 이에 대한 대책을 체계적으로 마련해야 한다.

 

▲ 토사유출 방지를 위해서는 주요 계곡에 지역특성을 고려한 사방댐의 설치가 필요하다. 사진은 경북 문경시 동로면 석항리에 설치되어 있는 사방댐.

특히 토사유출 방지를 위해서는 주요 계곡에 지역특성을 고려한 사방댐의 설치가 필요하다. 사방댐은 토사뿐만 아니라 간벌목, 생목 등 유목을 동시에 차단할 수 있는 기능을 갖추어야 하며, 산사태와 이로 인한 유목의 발생을 줄이기 위해서는 잡목제거, 간벌 등의 적극적인 산림관리가 추진되어야 한다.

이와 함께 급경사지 및 산사태 위험지구 분석과 대규모 발생지역을 조사·중첩해 토사재해 위험지역을 지정, 체계적인 관리를 도모하고 소규모 교량의 실태 조사를 통해 단계적으로 교체해야 한다. 특히 소하천의 교량을 재가설하는 경우에는 단경간으로 설치해 통수단면을 확보하는 방법으로 추진할 필요가 있다.

 

넷째, ‘합리적인 예방중심 방재체계 구축’부문은 기존의 복구 중심의 방재청책에서 벗어나 인명피해를 최소화하고, 재해에 안전한 국토구축을 위한 예방 중심의 방재청책으로의 전환을 의미한다.

▲ 홍수 시 하천의 피해는 대부분 중·소하천에서 발생되는 데 이는 지자체의 열악한 재정으로 인한 하천 분야 투자의 미흡에 기인한다.

국회 예산처의 자료에 따르면 최근 5년간 우리나라 방재예산에서 복구예산이 차지하는 비율은 2000년 46.6%, 2001년 48.4%에서 2002년 82.7%, 2003년 72.6%로 크게 상승했다가 2004년에는 44.6%로 낮아졌다. 즉 최근 5연간 평균복구와 예방 비율이 6 : 4로 복구에 예산이 치중되어 있는 것을 알 수 있다. 이에 비해 일본은 최근 5년간 복구예산 비율은 평균 13%로 우리나라와 대조적이다.

2004년 기준, 치수사업비를 비교해 보면 우리나라는 1조4천억 원(국비 1조2천억 원), 일본은 3조 엔(국비 2조 엔)으로 예방에 대한 예산투자가 현저히 차이가 나며, 특히 일본은 지자체의 예산투자도 높다.

이에 비해 우리나라는 예방적 차원의 방재정책보다는 복구적 측면의 정책으로 추진되고 있으며, 지자체의 경우는 열악한 재정상태로 인해 하천 분야에 대한 투자가 미흡한 실정이다.
최근 우리나라도 대규모 홍수피해의 발생으로 재해예방에 대한 투자확대의 필요성의 공감대는 있으나 실질적인 집행방안이 마련되어 있지 못한 실정이다.

이에 따라 재해관리에 대한 재정 투자현황을 조사하고 예방 중심의 방재 효과에 대한 분석 및 외국의 예방방제 사례 심층조사를 통해 재해예방사업 활성화 방안을 마련, 예방 중심 재해관리를 위한 중앙정부와 지방정부의 역할 등 예방 중심의 방재체계 구축을 위한 제도개선이 필요하다.

 

다섯째, ‘효율적인 사후평가체계 구축’은 기존의 사후 평가가 자료 축적 및 효과 분석 등의 미흡으로 발생한 재해의 반복과 예산 중복투자의 문제점을 저감하기 위한 것으로, △건설공사 사후평가 시행 △하천치수사업 및 하천수해 복구사업 사후평가제도 도입 검토 △하천수해 평가단 구성 및 운영 등을 통한 효율적인 치수평가 및 투자·사업의 시행을 말한다.
  2002년 3월 「건설기술관리법 시행령」의 제정으로 발주청이 발주하는 총공사비 500억 원 이상인 건설이 완료 시에는 공사내용 및 그 효과를 조사·분석해 사후평가서를 작성해야 한다.

‘사후평가 시행지침’ 제4조(평가의 내용)의 규정사항을 살펴보면 △공사비 및 공사기간의 사전·사후(예상·실제) 비교분석 △수요와 기대효과의 사전·사후 비교분석 △당해 건설공사의 문제점 및 개선방안 △주민의 호응도 분석 △공사에 대한 전반적 평가(공사비, 공사기간, 효과 등) △건설공사에 따른 주변환경의 변화 및 영향 △재원조달의 타당성 △건설공사 시행 중에 발생되는 건설정보 등 사후평가서안에 포함되어야 할 사항들을 제시하고 있다.

이러한 사후평가서의 작성은 준공 이후 3년 이내에 실시되어야 하며, 기간 내 사후평가가 곤란한 경우 5년 이내로 제출해야 한다.

현재 건설교통부는 유역종합치수계획, 국가하천정비사업, 지방하천에 대한 하천재해예방사업(하도준설 및 수해상습지 개선사업), 13대 국가 하천과 주요하천(지방 1, 2급 하천)에 대한 수계치수사업 등을 실시하고, 지방자치단체는 지방하천정비사업을 소방방재청은 소하천정비사업을 수행하고 있으나 하천에 대한 재해이력 및 복구공사 현황, 하천치수사업 현황, 치수투자액 등의 자료 축적, 효과 분석이 미흡해 예산의 중복 투자 및 유사재해가 반복적으로 발생하고 있는 실정이다.

이에 과거 피해원인을 종합적·체계적으로 분석하고, 시행된 치수대책의 적절성 평가, 향후 보다 효율적인 치수투자 및 사업을 위해 ‘하천 치수사업 평가제도’의 도입 검토가 필요하다고 판단된다. 이를 위해 사후평가에 대한 대상 선정기준과 평가시기·항목·방법 등을 마련, 「하천법」의 보완·개정을 통한 제도적 장치가 필요하다.

하천 치수사업의 평가는 일정 금액의 치수사업이 완료된 하천을 치사사업평가 대상으로 선정하고, 치수사업은 평상시에 사업효과 등을 평가하는 것이 어려우므로 일정 규모 이상의 재해가 발생했을 때 치수사업 사업평가를 실시하는 방안으로 추진되어야 한다.

홍수 시 하천의 피해는 대부분 중·소하천에서 발생되는 데 이는 지자체의 열악한 재정으로 인한 하천 분야 투자의 미흡에 기인한다. 지방하천 및 소하천의 하수개수율은 매우 낮으며, 지방비 투자 비중은 전체 치수사업비의 1/6으로 저조한 실정이다.

 

또한 복구에 치중된 정책임에도 불구하고 초기 피해 조사 시 전문인력의 참여 미비로 예방적 복구비의 산정이 미흡하며, 피해시설별로 복구비가 지원되지 않고 일괄적으로 지자체에 복구비가 할당되어 있어 지자체의 우선 순위에 따라 복구비가 집행되고 있는 실정이다.

이에 우선 순위에서 밀린 하천은 예산 부족으로 응급복구 및 원상복구에 그치고 있어 동일지점에 반복적인 피해가 발생하고 있다. 특히 상·하류, 좌·우안 등 하천의 전체를 고려하지 못하고 부분적인 피해 지점에 대한 수해복구로 인해 동일 하천의 다른 취약 지점에서 피해가 발생하고 있다.

이에 따라 일정 규모 수해 발생 하천에 대해 피해발생 1개월 이내에 산·학·연·관 전문가로 ‘하천수해평가단’을 구성하여 수해 이력과 이번 회의 수해 현황 및 피해 원인, 하천 취약구간 등을 조사·평가해 하천 전체에 대한 체계적이고 종합적인 대책의 검토·제시가 필요하다고 판단된다. 이를 제도화하여 우선적으로 예산을 확보할 수 있도록 해야 할 것이다.

아울러 일정 규모 수해복구사업이 완료된 하천에 대해 수해복구계획 대비 집행 실적, 수해복구사업 추진 실태, 수해복구사업 효과 등에 대한 사후평가를 실시하는 방안도 검토할 필요가 있다.

이와 같이 제시된 여러 가지 정책들이 효과적으로 추진되기 위해서는 기존의 관련 제도를 보완하는 등의 제도적 장치가 마련되어야 한다. 특히 매년 되풀이되는 반복적인 피해를 근본적으로 방지하기 위해서는 재해예방을 위한 특단의 예산투자 및 방재담당자의 전문성·책임감 강화, 다양한 인센티브의 마련이 필요하다.

아울러 여러 부서에서 분산·관리되어 일관성이 결여된 정책 수립 및 시행의 한계를 극복하기 위한 지속적인 연구와 노력 그리고 무엇보다도 국민의 안전한 삶을 보장하기 위한 중앙정부 및 지방자치단체의 각별한 관심과 의지가 요구되어야 할 것이다.