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[공청회] 전국 상수도 급수체계 조정방안

II. 급수체계 최적 통합권역 설정방안 / 김길복 한국수도경영연구소장

[출처= 워터저널(www.waterjournal.co.kr) 2008년 12월호 특집 기사]

환경부는 2008년 11월 24일 과천 한국수자원공사 수도권통합운영센터 대강당에서 ‘급수체계조정사업 기본계획’에 대한 설명 및 의견수렴을 위한 공청회를 개최했다. 이날 공청회에는 100여명의 관련 전문가들이 참석, 발표와 토론을 통해 급수체계조정사업을 결정함에 있어 사업에 대한 기본계획을 설명하고 공개적으로 의견을 듣는 시간을 가졌다.

수도사업 광역화로 선진 경쟁력 갖춰야
기존 사업의 영세성·열악한 재정·중복투자 등 개선 필요
수도 선진국의 상수도 통합 역사·규모의 경제 추구 본받아야

▲ 김길복 소장(한국수도경영연구소)

국내 급수체계는 지자체들이 자체적으로 관리하고 있다. 따라서 지자체별로 무분별하게 상수도시설 확충을 진행하게 되면 상수도 예산의 중복 및 과잉투자가 발생하게 된다. 국내 수도사업은 이런 비효율성 뿐 아니라, 수도사업자의 전문성 결여와 산업구조가 공급자 중심이라는 점을 늘 문제점으로 지적돼왔다.

현재 수도사업의 추세는 광역화·전문화·개방화로 가고 있다. 시대에 발맞추지 못하고 이 상태를 지속한다면 소비자가 외면하는 것은 물론이고, 다국적기업의 진입에 결국 국내 수도사업이 붕괴될 수밖에 없다. 이에 대비해 수도사업을 통합하는 방안이 필요하다.

이에 따라 수도사업을 통합해 전문사업화를 추진한다면 경쟁력을 갖출 수 있다고 생각한다. 이는 궁극적으로 해외진출의 가능성을 열어 국부를 창출하는 결과를 가져다 줄 것이다.

영세성·재정상태 극복돼야

기존 수도사업에서 개선해야 할 점은 △영세성 △열악한 재정 △중복투자 △전문성 부족 △비평형 등을 들 수 있다. 지적되고 있는 위의 문제점에 대해 짚어보면 다음과 같다.

첫째, 영세성에 대해 살펴보겠다. 일반 군, 소도시의 평균 급수인구는 10만 명 내외이다. 그런데 이를 분리해서 운영하는 것은 수도사업 공급 규모의 영세성으로 인한 규모의 비경제를 초래할 수 있다.

둘째, 상수도 재정이 열악하다. 현재 일반회계 지원이 축소되고 있다. 이에 따라 지방 상수율 제고, 시설개선, 서비스 확장에 있어 만성적인 투자부족이 나타나고 있다. 셋째, 지방과 지방, 지방과 광역간에 중복투자가 일어난다.

넷째, 공무원 순환보직으로 인해 인력 전문화가 어렵다. 사업운영에 대한 자율성과 책임경영이 확립되지 않아 비효율이 누적되고, 서비스 개선 없는 요금인상이 악순화될 여지가 높다. 다섯째, 도시와 저소득 농어촌지역간의 수도 공급여건 격차가 극심하다. 극심 급수인구, 지형, 경제적 조건에 따라 생산원가 및 요금수준의 격차가 따르는 것이 문제점으로 발생되고 있다. 결론적으로, 경쟁력을 강화하려면 수도사업을 통합해야 한다고 볼 수 있다.

수도선진국, 규모의 경제 확보

[표1]에도 나타나 있듯 국외 수도사업은 광역화·통합화로 변모하고 있다. 먼저 영국은 1973년 중앙정부에서 하수도 통합운영을 법적으로 의무화했다. 총 1천580개의 지방자치단체가 수행하던 상하수도 사업이 유역을 기준으로 10개 광역으로 통합됐다.

▲ 현재 상수도는 도시와 저소득 농어촌지역간의 수도 공급여건 격차가 극심한데, 특히 극심 급수인구, 지형, 경제적 조건에 따라 생산원가 및 요금수준의 격차가 따르는 것이 문제점으로 발생되고 있다.

반면, 네덜란드는 자치단체의 자발적 통합으로 광역화를 추진했다. 1938년 231개의 사업체가 현재 17개로 통합돼 관리되고 있으며, 향후 다시 5개로 통합될 전망이다.

한편, 이탈리아의 경우는 1993년 「갈리법」을 제정하여 규모의 경제 확보 차원에서 1만3천여 개의 상하수도 사업을 91개의 수도사업으로 광역화하는 구조개편을 추진했다. 이 때 광역화는 전체 물 순환 전반의 통합관리를 위해 상하수도의 수직적 통합, 지자체 간의 수평적 통합형태가 이뤄지도록 법적으로 강제되고 있다.

이러한 구조개편에 의해 이탈리아 최대 물 기업으로 등장한 기업이 로마의 지방공사인 아체아(ACEA)이다. 아체아는 자국 내 확고한 사업기반을 바탕으로 해외 물 시장에도 적극적으로 진출하여 세계 10위권의 물 기업으로 성장했다.

외국의 수도사업 광역화 사례를 살펴보면 국가별로 역사와 특성에 따라 다양한 형태로 수도사업 통합이 추진됐음을 엿볼 수 있다. 대부분의 국가들은 통합 이후 유수율 제고 및 확대된 급수서비스를 실현할 수 있었다.

수도산업 선진국일수록 오랜 수도통합의 역사를 가지고 있다. 수도산업 선진국들은 이를 통해 국제적으로 높은 산업경쟁력을 확보해 나갈 수 있었던 것이다.

▲ [표 1] 주요국가 수도사업 광역화·통합화 방향

제주도, 광역용수체계로 전환

제주도는 상수도 시설용량의 57％가 되는 취수원이 하류 해안 지역에 위치해 있다. 또, 지하수 개발량이 86.5％를 넘고 있다. 이런 지역적 특성에 따라 광역용수 공급체계를 구축해 상수도사업의 경쟁력을 강화하고자, 2002년 9월 시장 및 군수 상수도 통합에 대한 원칙적 합의를 도출해 냈다.

그 이후부터 2004년 2월까지 2년 가량 제주도 상수도 광역화 방안 연구 용역이 시행됐다. 결국 2005년 9월 ‘도·시·군 상수도 통합운영을 위한 통합추진기획단’이 구성돼 2006년 5월 상수도 통합운영을 위한 법제가 정비됐다. 그 해 7월 도·시·군 상수도 통합 운영이 개시됐다. 그 결과, 지자체에서 관리되던 수도사업이 한 개로 통합돼 수돗물 공급이 이뤄지고 있다.

광역용수공급체계 전환에 따른 경영성과를 살펴보면, 상수도를 통합한 지 1년 후에는 131억 원의 적자를 보였지만, 2년 차에는 55억 원 적자로 적자폭이 줄어든 것으로 나타났다. 또한 통합 1년 차에는 총괄원가(㎥당) 993.8원에서 2년 차에 960원으로 원가가 절감되기도 했다. 유휴시설 정비로 수선비 27억 원 감소, 인건비 15억 원이 감소, 정수 구입비용은 22억 원이 감소됐다.

반면, 전력비는 5억 원 증가, 수질개선부담금 14억이 증가된 것으로 나타났다. 현실화율은 평균단가가 생산원가에 얼마나 가까운지를 나타낸 값으로, 1년 동안 81％에서 69％로 오히려 현실화율이 12％ 준 것으로 나타났다.

이는 상수도 통합 시 최저요금을 기준으로 요금체계가 일원화됐기 때문이다. 전체적으로 경영성과는 향상됐으나, 투자재원이 부족해 앞으로 타 회계보조 및 지방채 등으로 보충될 예정이다.

▲ 외국의 수도사업 광역화 사례를 살펴보면 국가별로 역사와 특성에 따라 다양한 형태로 수도사업 통합이 추진됐음을 엿볼 수 있다. 대부분의 국가들은 통합 이후 유수율 제고 및 확대된 급수서비스를 실현할 수 있었다.

북한강권, 1천487원 원가 차이

환경부에서 조사한 2006년 상수도 통계를 보면, 북한강권의 수돗물 원가 최고지역은 가평군 2천80원, 최저지역은 양구군 593원인 것으로 나타났다. 참고로 양구군은 비공기업이 운영을 하고 있다. 수돗물 요금의 경우에 있어서 최고지역은 가평군 1천49원, 최저지역은 춘천시 441원인 것으로 나타났다.

영동권의 수돗물 원가의 최고지역은 삼척시로 1천235원, 최저지역은 강릉시 890원으로 나타났다. 수돗물 요금의 경우 최고는 비공기업이 관리하는 양양군 822원, 최저 강릉시 595원으로 조사됐다.

한편, 금강 남부권 원가 최고지역은 부안군으로 1천760원, 최저지역은 완주군 500원으로 1천267원의 차이가 있었다. 요금 최고지역은 정읍시로 821.5원, 최저지역은 완주군 301원으로 조사됐다.

영산강권의 원가 최고지역은 임실군으로 2천66원, 최저지역은 광주광역시로 265.3원이며, 요금 최고지역은 완도군으로 929.3원, 최저지역은 곡성군으로 436.3원으로 조사됐다. 현재 공기업이 운영하는 비율은 북한강권 66.7％, 영동권 83.3％, 금강남부권 72.7％, 영산강권 29.6％로 나타났다.

▲ [그림 1] 상수도 최적통합관리 설정기준 및 효과

비공기업 원가 재산정 필요

이들 상수도 중에 공기업이 아닌 비공기업이 운영하고 있는 지자체는 북한강권 2개 지역, 영동권 1개 지역, 금강남부권 3개 지역, 영산강권 19개 지역인 것으로 나타났다. 비공기업 의 원가산정에 있어서 문제점은 검침원이나 일용직 인건비만을 산정해 일반직분이 누락된다는 것이다.

또한, 산정방법의 이해부족으로 대부분의 비공기업이 주먹구구식으로 계산을 진행하고 있다. 따라서 비공기업의 원가를 재산정 할 필요가 있다. 인건비 부문은 각 지자체의 실질 자료를 바탕으로 재산정하고, 자본비용 부문은 시·군의 재무보고서를 이용해 상수도 자산 및 자본비용을 재산정 해야한다. 또한, 시·군의 세입세출예산서를 이용해 영업비용도 재산정할 필요가 있다.

북한강권 영동권·금강남부권·영산강권의 비공기업 원가를 위의 방법과 같이 재산정해 보았다. 상수도 통계상 원가와의 차이는 북한강권 영동권 3개 시·군의 평균 차이액이 844.7원, 금강남부권의 3개 시·군 평균 차이액은 1천777원, 영산강권 19개 시·군 공기업 평균 차이액은 2천250.8원으로 1천135.5원인 것으로 나타났다.

특히 금강남부권의 경우, 원가와 재산정 원가는 2배 이상의 차이를 보이고 있다. 때문에 비공기업 원가 재산정이 반드시 필요하다고 볼 수 있다.

“현재 전세계 수도사업은 광역화·전문화·개방화 추세로 최적통합권역은 하천수계별·용수공급별·생활권별로 설정 필요…인건비·생산원가 절감 및 권역별 요금체계 개선 효과 높아”

기준별 최적통합권역 설정

통합권역을 설정하기 위한 방안으로는 하천수계별, 용수공급별, 생활권별을 기준으로 나누는 방법이 일반적이다. 하천수계는 취수원과 지리적 연관성에 따라 권역별 주요하천을 기준으로 설정하고, 용수공급은 각 지자체의 용수공급 계통 및 물 관리 효율성을 고려해 설정한다.

또한 생활권은 따라 지역주민의 유동인구 및 경제활동 등 접근성을 고려해 설정할 수 있다. 통합권역을 설정하게 되면 계량적 효과로는 우선 인건비가 절감되는 등 평균 생산원가를 감소시킬 수 있다. 권역별로 심한 차이를 보이는 요금체계 또한 개선할 수 있을 것이다.

또한 중복투자방지로 인해 투자 효율성이 증대되고, 안정적인 급수 공급 및 효율적인 수질관리로 경쟁력을 확보, 규모의 경제를 실현할 수 있는 이점도 있다. 아울러 수도서비스까지 개선시킬 수 있다.

인건비·생산원가 절감 효과

[그림2]과 같이 북한강권·영동권을 하천수계별(1-1), 하천수계별(1-2), 생활권별로 설정해 보았다. 각 안별로 살펴본 결과, 춘천시와 강릉시를 포함하는 중권역은 급수인구가 30만 명 수준을 나타내 규모의 경제 효과가 예상됐다. 반면, 하천수계별안(1-2)의 북한강동부권과 생활권별안의 영동북부권은 면적에 비해 인구가 적어 구조적으로 비효율성이 큰 것으로 드러났다.

▲ [그림 2] 통합관리권역 설정방안(북한강권·영동권)

통합 후 권역간 요금 및 원가 편차는 [그림2]에 보이는 것과 같이 하천수계별(1-2)안이 가장 크고, 하천수계별(1-1)안이 가장 적은 것으로 나타났다. 그러나 이는 원가 및 요금의 단순합산에 의한 것이므로 의사결정을 위해서는 투자비와 운영비를 고려한 경제성 분석이 우선되도록 해야할 것이다.

금강남부권의 경우 하천수계별, 용수공급별, 생활권별로 나눴을 때, 급수인구에 따라 차이가 생긴다. 즉, △하천수계별로는 만경강 수계(익산권-군산·김제·익산, 전주권-전주·완주), 금강 수계(진안권-무주·진안·장수), 동진강 수계(정읍권-정읍·부안·고창)로 나뉠 수 있으며, △용수공급별로는 금강광역+전주권광역(전주권-군산·익산·완주·전주·김제), 동화댐 광역(진안권-무주·진안·장수), 섬진강 광역+부안댐 광역(정읍권-정읍·부안·고창)으로, △생활권별로는 정읍권(군산·김제·부안·정읍·고창), 전주권(익산·완주·전주·무주·장수)로 나눴을 때, 급수인구는 전주시의 편입여부에 따라 차이가 생긴다.

또한 생활권별로 분리했을 때 전주권에 진안, 무주, 장수가 포함돼 가장 넓은 면적으로 나타나게 된다. 급수인구가 많을수록 요금 및 원가가 낮아지며, 따라서 금강남부권의 권역간 요금 및 원가는 규모가 있는 거점도시의 여부에 따라 편차가 생기게 된다.

▲ [표 2] 북한강·영동권 각 방안별 현황

▲ [그림 3] 북한강·영동권 방안별 수도요금·생산원가 비교

지역규모 따라 요금편차 발생

영산강권의 경우 △하천수계별로는 섬진강 수계(남원권-임실·남원·순창·구례·곡성·하동, 여수권-광양, 순천, 보성, 고흥, 여수), 영산강 수계(광주권-담양·장성·광주·나주·화순, 목포권-영광·함평·무안·영암·목포·신안), 탐진강 수계(해남권-장흥·강진·해남·완도·진도)로 나뉠 수 있다.

또 △용수공급별로는 동화댐 광역(남원권-임실·남원·순창·곡성·구례), 여천광양공업용수(여수권-하동·광양·순천·여수·고흥·보성), 전남 서부권 광역(영광권-담양·장성·영광·함평), 주암댐 광역(광주권-광주·나주·화순), 전남남부권 광역(목포권-신안·무안·목포·영암·강진·장흥·해남·완도·진도)으로 분리할 수 있다.

이와함께 △생활권별로는 남원권(임실·남원,·순창), 여수권(구례·곡성·하동·광양·순천·여수), 광주권(담양·장성·영광·함평·광주), 나주권(나주·화순·영암·보성·장흥·고흥), 목포권(신안·무안·목포·해남·강진·완도·진도) 등으로 나뉠 수 있다.

면적과 관련된 관리 권역 범위의 경우 하천수계별안이 가장 고른 분포를 나타내고 있다. 광주를 포함하고 있는 권역의 급수인구가 다른 권역에 비해 많은 것으로 조사됐다. 통합 후 권역간 요금 및 원가는 마찬가지로 규모가 있는 거점도시가 가장 낮게 나타났으며, 규모에 따라 원가 및 요금의 편차가 발생하는 것으로 조사됐다.

조직간·기술적 통합 설정

수도사업 통합효과 분석을 위한 절차로써 최적권역 설정 단계에서는 급수체계 조정을 참고해 다양한 시나리오를 설정해야 한다. 통합 1단계에서는 조직간 통합을 통해 정수장 폐쇄에 따른 비용을 감소와 공통 간접인력을 감소 정도를 파악해야 한다.

통합 2단계에서는 기술적 통합으로 통합운영시스템을 구축, 정수장, 취수장, 가압장 등의 무인화로 인력을 감소시키는 효과를 산정해야 한다. 또 총괄원가를 비교하는 단계에서는 각 시나리오별 총괄원가를 산정해 통합 전·후 총괄원고를 비교, 규모의 경제 실현여부를 판단해야 한다. 그리고 최종 최적 통합권역을 설정해야 한다.

▲ 외국의 수도사업 광역화 사례를 살펴보면 국가별로 역사와 특성에 따라 다양한 형태로 수도사업 통합이 추진됐음을 엿볼 수 있다. 대부분의 국가들은 통합 이후 유수율 제고 및 확대된 급수서비스를 실현할 수 있었다.

통합효과 분석은 2007년부터 2020년까지 14년 동안 이뤄질 계획이며, 2010년까지 1단계 조직간 통합분석을 완료하고, 2015년까지 2단계 기술적 통합을 마칠 예정이다. 총괄원가를 분석 시, 급수공사수익, 급수공사비, 연구개발비, 대손상각비를 제외시키고, 기타영업수익, 영업외수익, 영업외비용도 제외시키기로 했다.

이자비용과 자기자본비율은 2007년과 동일하게 적용키로 했다. 급수체계는 하천수계별, 용수공급별, 생활권별 여러 대안 중에 통합본부의 총괄원가 측면에서 가장 효율적인 안을 조정해 각각 채택할 계획이다.

향후 조직통합계획 제시키로

북한강권·영동권·금강남부권·영산강권을 각 안별로 [통합 후 총괄원가ⓐ+ⓑ+ⓒ= 통합 전 총괄원가ⓐ+원가 절감액(조직통합ⓑ+급수체계조정ⓒ)]를 산출한 결과, 북한강권·영동권의 하천수계별안(1-1)안은 1천35.1원, 하천수계별안(1-2)은 1천46.7원, 생활권별안은 1천33.0원으로 중요한 차이는 없는 것으로 나타났다.

금강남부권의 경우, 하천수계별안은 1천184.3원, 용수공급별안은 1천172.3원, 생활권별안은 1천170.0원으로 마찬가지로 큰 차이는 없는 것으로 나타났다. 반면, 영산강권은 하천수계별안은 816.4원, 용수공급별안은 793.9원, 생활권별은 781.5원으로 생활권별안이 다소 비교우위에 있는 것으로 나타났다.

한국수도경영연구소에서는 이런 분석결과를 바탕으로 향후 최적통합관리 방안을 결정해 요금통합 시나리오를 제시, 경영수지를 분석하는 등 통합방안에 따른 효과를 분석해나갈 계획이다. 또한 통합관리센터를 설치해 조직통합계획을 제시키로 했다.