공공하수도 관리 민간위탁사업은 「사회간접자본시설에 대한 민간자본유치촉진법(1994)」과 「환경기초시설 민영화 업무처리지침(1997)」이 제정되고, 「하수도법(1997)」이 개정되면서 사업 근거를 마련하게 됐다.
「하수도법」 개정 이후 위탁비율은 2000년 41%에서 2007년 64%로 증가했다. 하수처리 비용도 저렴해졌다. 지자체 직영에 비해 위탁관리의 평균처리비용이 저렴해진 것이다. 하지만 위탁관리는 사업자별로 차이가 많다. 지방공단·공사는 규모의 경제로 인해 처리단가가 가장 낮다. 민간기업의 경우 직영에 비해 규모도 작고 처리단가도 낮다.
환경부가 분석한 공공하수도 위탁관리 현황에 따르면 2007년 기준 전국 하수처리시설 347개소(시설용량 2천373만5천 톤/일) 가운데 운영관리 위탁 비율은 64%(221개소)이며, 시설용량 기준 위탁비율은 66%(1천568만9천 톤/일)인 것으로 조사됐다.
이 중 민간기업에서 위탁 관리하는 처리장이 가장 많았으며(168개소), 그 다음 지방공사·공단(45개소), 한국수자원공사(8개소) 순으로 나타났다. 시설용량 기준으로는 민간기업 56%, 지방공사·공단 44%인 것으로 집계됐다.
지자체별 수탁자 선정기준 달라
위탁관리 비율의 증가, 처리비용의 절감 등에도 불구하고, 공공·민간사업자간 불공정 경쟁 환경, 위탁성과 평가시스템 부재 등으로 공공하수도 서비스의 질을 높이는 데에는 한계를 보이고 있다.
사업이 단위처리시설 중심으로 이뤄지고 있어 하수관거와 분뇨처리시설 등 연계시설과의 통합관리에 따른 효율성 제고에 제한이 있는 것이다. 대부분 3년 미만의 단기계약으로 이뤄지는 탓에 위탁관리 업체의 안정적인 사업 환경과 장기적인 효율성 개선 유인이 저해되고 있다.
또한 위탁관리 시행 체계에도 문제점이 많다. 지자체 직영, 지방공단의 경우 부가세(10%)가 면제되는 반면, 지방공사·공단의 경우 수의계약으로 민간참여를 원천 봉쇄해 공공·민간사업자간 시장진입에 장벽이 높은 것이 사실이다. 아울러 지자체별로 수탁자 선정기준을 달리해 공정성 문제가 제기되고 있다. 인건비 산정기준을 ‘엔지니어링 노임’이 아닌 ‘제조노임’을 적용해 인력의 전문화를 저해하고 있다.
또, 성과에 따른 인센티브가 미흡하며, 성과관리평가 지표 미개발로 인해 경제성·환경성·서비스를 종합평가하기 위한 지표가 없다. 평가주체, 평가절차 등 성과관리체계도 구축돼 있지 않은 상태다.
통합운영관리시스템 도입
이에 따라 환경부는 공공·민간 수탁사업자간 불공정경쟁 환경 개선, 위탁성과평가위원회 구성 및 평가결과 공개 등 개선방안을 마련키로 했다. 먼저 위탁사업 규모의 적정화를 우선적으로 추진키로 했다. 하수처리시설과 하수관거 및 분뇨처리시설 등 연계시설의 운영관리를 통합 위탁함으로써 범위의 경제를 달성함은 물론, 통합운영관리시스템 도입으로 비용 및 관리인력을 절감시킬 방침이다.
또한 위탁의 목적과 범위에 따라 단순위탁과 투자와 확대된 서비스제공이 가능한 복합위탁으로 구분해 위탁형태를 결정해나갈 예정이다. 단순위탁은 하수처리시설 운영관리의 단순·반복적 업무를 담당한다.
복합위탁은 하수도시설의 개량을 포함한 운영관리업무로서 하수도시설의 개량 및 개선에 대해 수탁사업자가 사업계획서를 수립해 투자를 유도하고 운영기간 중 투자비용을 회수하여 운영된다. 위탁기간은 위탁의 목적 및 범위에 따라 위탁자의 부담능력, 예상 사업비, 자산의 내용연수 등을 고려, 단순위탁은 3∼5년, 복합위탁은 5∼20년으로 위탁기간을 설정할 계획이다.
위탁비용 합리적 개선 시도
민간위탁사업자에 대해서도 부가세를 면제하도록 관계부처와 협의해 「부가가치세법 시행령」·「조세특례제한법」 등 관련 법령 개정, 민간사업자와 공공사업자간 세제 적용의 비형평성을 개선함으로써 시장진입의 장벽을 해소해 나갈 계획이다.
또, 위탁운영의 전문성을 확보하기 위해 인건비 단가 적용은 원칙적으로 ‘엔지니어링사업 노임단가’를 적용시켜 위탁비용을 합리적으로 개선키로 했다. 수탁사업자 평가기준도 마련해 기술·가격 분리입찰방식을 적용하되, 기술평가점수가 높은 업체 순으로 계약을 체결토록 할 계획이다.
10명 이내의 지자체 공무원, 시민단체, 관계전문가 등 위탁심의위원회 설치·운영 등으로 위탁대상 및 범위, 위탁기간 및 위탁대가, 투자계획 및 예산조달 방안, 수탁사업자 선정방법 등의 적정성 등을 심의하고, 위탁심의위원회의 논의를 거친 위탁계획에 대해 일정기간 주민들이 공람토록 할 예정이다. 아울러 설명회를 개최해 주민의견을 수렴할 방침이다.
위탁사업 성과관리체계 구축
하수도시설 위탁관리 성과평가의 객관성과 신뢰성을 유지하기 위해 관계 공무원을 배제한 학계, 시민단체, 관계전문가 10명 이내로 하수도시설 위탁관리 성과평가위원회를 구성·운영할 계획이다. 단순위탁은 1년마다, 복합위탁의 경우는 5년마다 정기적으로 하수도 사업에 대한 위탁성과를 평가할 수 있다. 수탁업체는 성과평가 대상기간 만료 이전에 위탁성과서를 작성해 위탁자(지자체)와 성과평가위원회에 제출하게 된다.
성과평가위원회는 수탁업체가 제출한 위탁성과서에 대한 검토절차를 거쳐 평가결과를 위탁자에게 회신해야 하며, 위탁자는 성과 평가결과 및 조치사항 등을 지역주민에게 공개해야 한다. 평가는 위탁관리서비스 총 55개 항목의 평가지표(인력 3, 시설 5, 운영 23, 서비스질 12, 환경 9, 재정 3개 항목)를 적용해 이뤄진다. 또한 운영비용을 절감했을 때에는 절감액의 전부 또는 상당부분을 수탁사업자가 보전할 수 있으며, 이에 대해 재계약 등 인센티브를 부여할 계획이다.
「하수도법령」 개정, 부가세 면제
환경부는 공공하수도 서비스 위탁제도의 문제점을 개선하기 위해 「하수도법령」을 개정했다. 이를 통해 위탁관리 범위, 계약절차, 성과평가 등에 관한 법적 근거를 마련했으며, 부가가치세를 면제토록 했다.
「부가세법 시행령(제29조)」을 개정, 의료보건용역의 범위에 ‘지방자치단체로부터 공공하수처리시설의 관리를 위탁받은 자가 공급하는 용역’을 추가했으며, 「조세특례제한법(106조)」을 개정해 상하수도 서비스의 수탁사업자에 대한 부가세 면제 조항을 신설하기도 했다.
또한 공공하수도시설 관리위탁 지침 제정·보급으로, 위탁계획 수립에서 위탁성과평가까지 위탁관리 업무 전반에 관한 실무지침서를 작성, 지자체에 보급해 나갈 계획을 갖고 있다. 참고로 공공하수도시설 관리위탁 지침 제정과 관련하여 관련업계에서 질의한 내용과 이에 대한 환경부의 회신 내용을 소개한다.
시운전도 사업수행실적에 포함
■ 질의 ① 「공공하수도시설 관리 업무위탁지침」 사업수행능력평가 세부기준에 의하면 참여기술자 및 참여업체의 수행실적 부분에서 가중치 부여시 하·폐수처리장 운영관리 1.0, 하·폐수 설계, 시공, 감리용역 0.5로만 되어 하·폐수 시설 종합시운전 분야가 누락되어 있다.
또한 종합시운전도 운영관리 등과 마찬가지로 중요하고 많은 지자체가 가중치를 부여하는 것을 감안하여 하·폐수처리장 종합시운전을 운영관리와 동일한 가중치 부여가 되도록 해야 한다.
● 회신내용 하수처리장 건설 및 운영과정은 설계, 시공, 감리, 시운전, 운영관리로 이어지는 흐름을 가지고 있으며, 이 지침에 따르면 하·폐수 설계, 시공, 감리용역 등에 가중치 0.5를 곱하도록 되어 있어 시운전도 여기에 포함할 수 있다. 다만, 3∼6개월의 시운전과 시설물의 내구연한 기간동안 하수처리장 전반에 대해 관리하는 운영관리를 동일하게 보기는 어렸다.
2010년부터 위탁성과평가 시행
■ 질의 ② 「공공하수도시설 관리업무 위탁지침」중에서 위탁성과 평가의 적용시기와 관련하여 동 지침에 의하면 “다만, 위탁성과 평가에 관한 사항은 2010년 1월 1일부터 적용한다”라고 규정하고 있다.
따라서 2009년 1월 1일 이전에 이미 위탁관리 협약을 체결하여 계약 이행중인 경우에 위탁성과 평가를 함에 있어 첫째, 2009년 1월 1일부터 12월 31일까지의 기간 중 위탁과업을 평가대상으로 하고 이에 대해 2010년 1∼2월중에 자료를 제출받아 평가를 해야 하는지? 아니면 이 규정은 2010년 1월 1일부터 적용되므로 이 시기부터 시행되는 위탁과업을 평가대상으로 하여 12월 31일 기간의 위탁과업에 대해 2011년 1∼2월중에 자료제출 받아 평가를 해야 하는지 궁금하다.
● 회신내용 이 위탁성과 평가제도는 최초로 전국적으로 시행하는 점을 감안하여 각 지자체별로 사전 준비에 필요한 기간을 두어 동 제도를 원활하게 운영하고자 하는 취지인 바, 두 번째 의견과 같이 2010년 1월 1일부터 시행되는 위탁과업을 대상으로 위탁성과평가를 실시해야 한다는 것을 뜻한다. [문의= 02-2110-6977]
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공공하수도 서비스 위탁제도 개선방안-남선광.pdf
