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[전문가토론] 공공하수도시설 위탁관리제도 개선방안 ① |
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환경부는 공공하수도시설 관리 민간위탁에 대한 효율적 방안을 논의하기 위한 ‘공공하수도시설 위탁관리제도 개선을 위한 워크숍’을 2009년 5월 29일 과천 정부종합청사 대회의실에서 개최됐다.
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▲ 환경부는 공공하수도시설의 민간위탁이 활성화됨에 따라 효율적 위탁관리 및 하수도서비스 질을 제고하기 위해 지난달 29일 과천 정부종합청사 대회의실에서 지자체 관계자 및 관련업계 종사자 200여 명이 참석한 가운데 ‘공공하수도시설 위탁관리제도 개선을 위한 워크숍’을 개최했다.
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환경부가 분석한 공공하수도 위탁관리 현황에 따르면 전국 하수처리시설 347개소 가운데 운영관리 위탁 비율은 64%(221개소)이며, 시설용량 기준 위탁비율은 66%인 것으로 조사됐다. 이 중 20%정도만이 지역 중소기업이 맡고 있을 뿐, 80%는 3개 대기업(K건설, T건설, D건설)이 점유하고 있어 환경부의 위탁지침이 대기업에 유리하게 적용되어 중소업체들의 입지가 더욱 좁아지고 있다.
이러한 현실을 감안하지 않은 환경부의 중소기업 규제 지침이 개선되지 않아 대기업의 민간위탁 점유는 계속 증가하고 있는 추세다. 이에 따라 형평성 논란이 가중되고 있고 중소업체들의 불평의 목소리는 더욱 높아지고 있다.
이처럼 중소기업들의 불만이 고조되자 환경부는 공공하수도시설 관리 민간위탁에 대한 효율적 방안을 논의하기 위한 ‘공공하수도시설 위탁관리제도 개선을 위한 워크숍’을 지난달 29일 과천 정부종합청사 대회의실에서 개최됐다.
지자체 관계자 및 관련업계 종사자 등 200여 명이 참석한 가운데 열린 워크숍에서는 △공공하수도시설 위탁관리 개선방안(남광선 사무관/환경부 물산업지원팀) △공공하수도시설 위탁성과 평가지표 개발 및 시범적용(김덕진 팀장/환경관리공단 물산업진흥팀) 등 공공하수도시설 위탁관리에 대한 주제발표가 있었다.
이어 열린 종합토론에는 이상은 아주대 교수의 사회로 안충희 환경관리공단 상하수도지원처장, 박종운 대양바이오테크(주) 대표이사, 김명배 (주)환경시설관리공사 운영사업본부장, 정인철 부산환경공단 운영과장, 유진수 부천시 하수과 하수시설팀장, 문현주 한국환경정책평가연구원 선임연구원 등이 토론자로 참여하여 공공하수도시설 위탁관리제도의 문제점과 개선방안에 대해 토론을 벌였다.
이날 주제발표 및 토론내용을 정리했다.
위탁사업 규모 적정화·시행체계 정비
수탁사업자 평가기준 마련…부가세 면제
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| ▲ 남선광 환경부 물산업지원팀 사무관 |
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■ 남선광 사무관 위탁관리 비율의 증가, 처리비용의 절감 등에도 불구하고, 공공·민간사업자간 불공정 경쟁 환경, 위탁성과 평가시스템 부재 등으로 공공하수도 서비스의 질을 높이는 데에는 한계를 보이고 있다.
사업이 단위처리시설 중심으로 이뤄지고 있어 하수관거와 분뇨처리시설 등 연계시설과의 통합관리에 따른 효율성 제고에 제한이 있으며, 대부분 3년 미만의 단기계약으로 이뤄지는 탓에 위탁관리 업체의 안정적인 사업 환경과 장기적인 효율성 개선 유인이 저해되고 있다.
또한 위탁관리 시행 체계에도 문제점이 있다. 지자체 직영, 지방공단의 경우 부가세(10%)가 면제되는 반면, 지방공사·공단의 경우 수의계약으로 민간참여를 원천 봉쇄해 공공·민간사업자간 시장진입에 장벽이 높은 것이 사실이며, 지자체별로 수탁자 선정기준을 달리해 공정성 문제가 제기되고 있다. 인건비 산정기준을 ‘엔지니어링 노임’이 아닌 ‘제조노임’을 적용해 인력의 전문화를 저해하고 있다.
아울러, 성과에 따른 인센티브가 미흡하며, 성과관리평가 지표 미개발로 인해 경제성·환경성·서비스를 종합평가하기 위한 지표가 없고, 평가주체, 평가절차 등 성과관리체계도 구축돼 있지 않은 상태이다.
위탁사업 성과관리체계 구축
환경부는 이에 대한 위탁관리제도의 개선방안으로 △위탁사업규모의 적정화 △위탁사업 시행체계의 정비 △성과관리체계 구축 등을 추진하고 있다. 하수처리시설과 하수관거 및 분뇨처리시설 등 연계시설의 운영관리를 통합 위탁함으로써 범위의 경제를 달성하고 위탁의 목적과 범위에 따라 단순위탁과 투자와 확대된 서비스 제공이 가능한 복합위탁으로 구분하여 위탁형태를 결정해 나갈 계획이다.
민간위탁사업자에 대해서도 부가세를 면제하도록 관계부처와 협의해 「부가가치세법 시행령」·「조세특례제한법」 등 관련 법령 개정, 민간사업자와 공공사업자간 세제 적용의 비형평성을 개선함으로써 시장진입의 장벽을 해소해 나갈 방침이다.
또한, 수탁사업자 평가기준을 마련하고 하수도시설 위탁관리 성과평가의 객관성과 신뢰성을 유지하기 위해 관계 공무원을 배제한 학계, 시민단체, 관계전문가 10명 이내로 하수도시설 위탁관리 성과평가위원회를 구성·운영키로 했다.
환경부는 공공하수도 서비스 위탁제도의 문제점을 개선하기 위해 「하수도법령」을 개정했으며, 이를 통해 위탁관리 범위, 계약절차, 성과평가 등에 관한 법적 근거를 마련했다. 부가가치세도 면제토록 했다.
또한, 「부가세법 시행령(제29조)」을 개정, 의료보건용역의 범위에 ‘지방자치단체로부터 공공하수처리시설의 관리를 위탁받은 자가 공급하는 용역’을 추가했으며, 「조세특례제한법(106조)」을 개정해 상하수도 서비스의 수탁사업자에 대한 부가세 면제 조항을 신설하기도 했다.
아울러, 공공하수도시설 관리위탁 지침 제정·보급으로, 위탁계획 수립에서 위탁성과평가까지 위탁관리 업무 전반에 관한 실무지침서를 작성, 지자체에 보급해 나갈 계획을 갖고 있다.
위탁성과 평가지표 개발·시범적용
내년부터 우선순위 결정 근거자료 활용
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| ▲ 김덕진 환경관리공단 물산업진흥팀장 |
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■ 김덕진 팀장 물 산업 규모는 지난 2007년 11월29일에 제정된 상하수도서비스 국제표준화(ISO/TC224)의 제정과 더불어 더욱 확대되고 있다. ISO/TC224는 ISO에서 표준화 제정을 위해 224번째 전문위원회(TC224)를 구성하여 표준제정 작업을 진행해왔으며, 이 표준은 WTO/TBT협정에 따라 국가규격(KS, ANSI, JIS 등)을 국제규격에 합의하도록 되어 있다.
우리나라는 「국가표준기본법」에서 국내표준을 국제표준에 조화시키도록 규정하고 있어 국내 상하수도산업에 미치는 영향은 매우 직접적이라고 할 수 있다. 또한, 국제표준 제정으로 인하여 표준화된 지표를 토대로 수도사업자의 객관적인 비교, 평가가 가능해지고 소비자가 공급받는 서비스 수준, 사업자 운영정보 등의 취득이 가능해졌다.
현재 하수도 민간위탁 운영이 많이 활성화되고 있으나, 이에 대한 구체적인 성과평가가 시행되고 있지 않은 실정이다. 이에 기 개발된 하수도서비스 성과지표를 민간위탁사업장 성과평가에 시범적용해 보았다.
민간위탁 사업장에 대한 지표 적용결과, 평균 94.8%의 작성도를 기록, 사업장에 자료관리가 비교적 잘 구축되어 있는 것으로 나타났고, 지표의 적용성 또한 높게 나타났다. 최종점수는 주요평가지표 점수(배점기준)와 가중치의 곱을 적용된 지표수로 나눈 값으로, 전시설과 일부시설 운영인 경우에 큰 차이가 없었다.
환경 부문에서는 전 시설 운영, 서비스질 부문에서는 단순운영이 점수가 높았다. 전 시설 운영인 경우 대규모일수록 종합점수가 다소 높았고, 일부시설 운영인 경우 대규모일수록 종합점수가 높았다. 한편, 민간위탁 하수도사업장의 종합점수 산정은 가능했지만, 향후 산정기준 및 배점기준 조정이 필요한 것으로 나타났다.
사업장간 벤치마킹 자료로 활용
민간위탁 성과지표는 하수도사업장의 서비스 수준을 파악하고 사업장간 벤치마킹 자료로 활용되며, 위탁사업장의 시설투자 우선순위 결정의 근거자료로도 활용된다. 또한 공공하수처리시설 관리업무 위탁지침 내 ‘위탁성과 평갗에 적용, 지자체별 위탁사업장 성과관리로도 활용된다.
위탁성과평가는 공공하수도관리청(위탁자)이 위원장 1인을 포함 10인 이내 위원으로 하수도시설 위탁관리 성과평가위원회를 구성해 운영되며, 단순위탁과 복합위탁으로 구분하여 평가하게 된다.
평가주기는 단순위탁은 1년, 복합위탁은 5년으로, 위탁성과서는 대상기간 만료일 경과 후 60일 이내 성과평가위원회에 제출해야 하며, 성과위원회는 위탁성과서에 대한 서면조사, 현장조사 등 검토절차를 거쳐 위탁자에게 회신하고 위탁자는 위탁성과 평가결과 및 조치사항 등을 지역주민에게 공개하게 된다.
환경부의 위탁관리 성과평가기준은 지자체 사업특성에 따라 조정이 가능하며, 평가지표는 단순위탁(PI 52개) 및 복합위탁(55개)으로 구분하여 적용되고, 평가지표별 가중치를 고려하여 주요평가지표를 위탁자와 수탁자간 협의하여 선정하게 된다. 위탁성과평가에 관한 사항은 2010년 1월1일부터 적용될 예정이다.
대기업 위한 위탁관리제도 ‘문제’
중소기업 입장 고려해 공동도급 바람직
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| ▲ 박종운 대양바이오테크(주) 대표이사 |
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■ 박종운 대표이사 대양바이오테크(주)는 100여명의 직원이 전국의 상하수처리시설에 대한 종합시운전 및 위탁운영 사업을 해오고 있다. 지난해까지 200여개 소의 실적을 보유하고 있고, 10개 소의 처리시설을 위탁운영중에 있다.
지난해 공고된‘공공하수도시설 관리업무 위탁지침’은 위탁에 종사하거나 신규로 진출하고자 하는 기업에서는 지침이 현실을 반영하지 못하고, 입찰서를 제출할 수도 없게 만들고 있어 이에 대해 개선이 필요하다.
지난 2007년 환경부에서 발표한 운영 실태조사 및 관련기관 자료에 의하면 하수처리장 357개소(500톤/일 이상) 중 229개소인 64%가 민간위탁으로 운영되고, 이중 대기업 계열군 3개 기업이 80% 전후를 위탁하고 있다. 그러나 이러한 현실을 감안하지 않고 신규진출기업과 중소기업의 진입장벽을 과도하게 규제하고 있다.
현행 지침에서 개선의 필요성이 주장되고 있는 내용은 5가지이다. 첫째, 배점구조에서 참여기술자의 등급과 경력기간 기준이 과도하게 높다. 기술자의 등급 및 자격기준에 대해 「건설관리법」(제4조 별표1) 개정 시행령이 공고됐음에도 불구하고 개정 전 기술자의 등급 및 자격기준을 제시하고 있다.
개정된 시행령에서는 특급기술자는 기술사자격소유자만 등급을 인정받고, 고급기술자는 자격 소유자가 7년 이상 업무를 수행하면 된다. 그러나 현행지침은 책임기술자인 특급은 12년 이상, 분야별 책임기술자인 고급은 9년 이상 된 자가 10점 만점을 받도록 하고 있다. 시행령에 근거해 평가한다면 특급과 고급기술자 경력기간을 2년 하향 조정하는 것이 합리적이다. 또한 획일적인 배점구조를 하수처리시설 용량 규모를 구분하여 대·중·소규모시설로 차등 평가하는 방안도 반드시 마련돼야 한다.
둘째, 하도급 및 민자사업의 실적 인정여부가 명확하지 않다. 참여업체 수행실적 세부평가방법은 「민간투자법」에 의한 사업자도 「건설기술관리법」상 발주청으로 인정하고 있고, 엔지니어링협회 등 관련협회는 하도급 실적도 관련증빙을 통해 발급하고 있다.
만약 발주청 도급만을 인정하면 대기업 계열군만 유리한 점수를 받게 된다. 중소기업이 공동도급 및 하도급을 하고 있는 것이 현실인데도 불구하고 지침에서는 실적 인정범위가 언급돼 있지 않고, 해외실적도 명시돼 있지 않다. 이와 관련해 실적평가기준도 건수로 평가하는 방식보다는 실적용량 합계 또는 실적금액의 합계 등의 평가가 더 합리적일 수 있다.
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| ▲ 위탁제도 개선방안 중 민간기업에게 부가가치세가 면제되면 지방공사·공단과 가격부문에서는 경쟁이 가능하다. 그러나 지방자치단체에서 지방공사에 우선적으로 실계약을 맺어주는 경우가 빈번해 경쟁이 어렵다. |
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실적평가에 종합시운전분야 포함해야
셋째, 종합시운전분야 배점이 누락돼 있고, 등급 간 가중치 폭이 너무 크다. 참여기술자 및 참여업체의 실적을 평가할 때 운영관리와 가장 유사한 종합시운전분야는 「건설기술관리법」 및 「엔지니어링기술진흥법」 등에서 정의하고 있고, 상당수의 중소기업이 종합시운전과 위탁운영사업을 겸업하고 있다. 6개월에서 3년 전후의 시운전이 이루어지고 있는 것이 현실인데 배점이 누락돼 있다.
또 수행용역의 종류에 따라 가중치를 달리하고 있는데 운영관리는 1.0 , 시공, 설계 및 감리용역등은 0.5로서 규정하고 있다. 운영관리 기술이 고도화되려면 다양한 경험을 소유한 기술자가 운영사업 분야로 진출하도록 유인책을 써야 하는데 다양한 분야의 경험을 한 기술자라 할지라도 운영관리에 종사하려면 경력은 50% 밖에 인정 못 받게 되는 배점구조이다.
연구보고서에서도 가중치에 대한 명확한 근거가 제시되어 있지 못하다. 가중치 폭은 예를 들면 0.9-0.95-1.0 등으로 폭을 축소하여 다양한 경험과 실적을 반영하는 방식으로 개선돼야 할 것이다.
넷째, 공동도급을 허용해야 한다. 현재 지역에서 공동도급을 통해 많은 중소기업이 일자리를 창출하고 수질개선에 기여하고 있는 것이 현실인데, 공동도급을 지양하면 대기업 계열군만 위탁운영사업을 할 수 있다. 공동도급 지양은 「건설기술관리법」 및 행자부 지침 등과도 상충된다. 공동도급을 하면 처리장 용역특성상 비효율적 이라는 논리는 설득력이 없다.
다섯째, 용역의 규모를 일정부분 제한해 중소기업을 육성하는 방안이 마련돼야 한다. 예를 들어 하루 처리량 1만 톤 이하 규모는 대기업 계열군의 참여를 제한할 수 있다.
지난달 26일 확정된 신성장동력 종합추진계획에서는 세계적 경쟁력을 갖춘 중소기업 300개를 만드는 것을 목표로 하고 있다. 특히 고도 물처리산업은 신성장 동력 62개 스타브랜드에 포함돼 있다. 이 지침은 중소기업을 육성하기 위해 규제를 완화한다는 정부의 방침에도 역행하며 현실에 맞지 않는 부분이 있다.
사실 하수처리장에 적용된 공법의 상당수는 중소기업에서 개발됐다. 건전하고 경쟁력이 있는 신규사업진출기업과 중소기업은 위탁운영에 참여할 준비가 충분히 돼 있다. 공정하고 합리적인 제도의 틀 속에서 경쟁체제가 마련되기를 바란다.
참여 기술자 등급제는 과도한 규제
기술자 등급·가산점 합리적 조율 필요
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| ▲ 안충희 환경관리공단 상하수도지원처장 |
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■ 안충희 처장 민간위탁이 대부분 인건비로 가격경쟁을 하고 있는 실정에서 엄격한 참여 기술자 등급은 과도한 규제라는 생각이 든다. 또 질적으로 큰 문제가 없는 범위 안에서는 등급 규제가 필요 없다. 성과평가라는 것이 부가적으로 있다. 한편, 시운전의 운영은 엔지니어링이나 설계 부분과 달리 현장 운전경력이 중요시되기 때문에 이 기준이 포함돼야 한다.
대기업과 중소업체와의 현실을 적용하는 것도 필요하다고 생각된다. 다만 대기업을 통해 하수도의 경우 설치 분야가 한 단계 향상되는 결과가 있었다. 그때 중소업체들이 많은 불만을 제기했지만 BTL 사업은 대기업들이 많이 빠져나가고 중소업체들이 많이 하고 있다.
운영사업, BTL 사업, 대형 국책사업까지 해본 경험상 항상 모든 사람을 만족시킬 수 있는 묘안은 나오기 어려운 게 사실이다. 이해 관계를 좁게 보기보다는 예를 들어 하루처리용량 1만 톤 이하의 하수처리장은 중소업체에게 맡기는 방안도 고려해 볼 수 있다.
그러나 공동도급은 공사 부분과 민간이 하는 운영 부분의 성격이 다르고, 운영 부분의 공동도급은 그동안 운영과정에서 서로 책임한계 등의 문제로 어려움이 있어 왔다. 또 평가항목 중 기술자 등급이나 가산점 등을 건의해서 합리적인 선에서 조율된다면 운영관리 평가의 선진화를 꾀할 수 있을 것으로 기대된다.
기술자 등급과 가산점 항목은 앞으로 평가위원회가 지자체별로 만들어져 운영하게 되면 쟁점이 될 것이다. 우리 환경관리공단이 턴키로 민자사업 관리를 해본 경험상 여간 투명하게 공정하게 관리한다 하더라도 많은 문제점이 발견된다.
제도운영관리의 중요성을 유념하고 지침이나 기준을 지역 차원이 아닌 정부 차원에서 다양한 연구를 통해 지침을 보완해야 한다. 뿐만 아니라 운영주체가 전문성을 가지고 객관적이고 공정하게 성과평가 업무를 하는 시스템도 중요하다.
장기 위탁관리 법적 근거 마련 시급
성과평가 위한 전문기관 운영 필요
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| ▲ 김명배 (주)환경시설관리공사 운영사업본부장 |
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■ 김명배 본부장 개정된 위탁 지침으로 인해 위탁비용 산정기준 확보, 통합운영 유도, 복합위탁 개념 도입 등 장기위탁으로 갈 수 있는 근거가 마련됐다. 또한 성과평가제도를 도입함으로써 공정경쟁을 통해 운영관리 품질이 향상될 거라고 생각한다.
다만 「민간투자법」이나 「하수도법」에서 장기 위탁은 가능하도록 하고 있지만, 지침으로만 명시돼 있는 상태다. 「수도법」처럼 장기 위탁을 할 수 있는 법적 근거를 마련하는 것이 필요하다.
첫째, 위탁제도 개선방안 중 민간기업에게 부가가치세가 면제되면 지방공사·공단과 가격부문에서는 경쟁이 가능하다. 그러나 지방자치단체에서 지방공사에 우선적으로 실계약을 맺어주는 경우가 빈번해 경쟁이 어렵다. 일본의 경우, 하수위탁 주체가 민간에서 지방공사·공단, 다시 민간으로 가는 형태인데 우리나라는 그 반대로 정부에서 민간, 지방공사·공단이 다시 맡고 있다.
우리 회사는 1998년도부터 민간위탁을 시작했고, 그 중 광주·대구광역시와 안동시, 창녕군 지역을 수탁 받았다가 지방공사나 공단으로 넘어갔다. 이런 현상을 규제해줘야 민간기업이 살고 물 산업 육성이 가능하다.
둘째, 위탁을 하는 지방자치단체는 예산이 부족해 책임기술자로 고급기술자를 고용하지 못하고 중급기술자로 맞춰 산정하고 있다. 이런 식으로 초기예산은 늘어나지 않고 예전 비용에 단가를 맞추고 있는 실정이다. 이를 정부에서 지원 해주는 방안을 검토할 필요가 있다.
셋째, 성과평가는 환경부 하수도과에서 지방환경청과 공동으로 평가하는 것으로서 하수도 사업 전반적인 사항에 관한 평가, 하수관거 BTL사업 평가, 위탁관리 운영평가 등 3가지가 혼재해 있다.
평가받는 사람 입장에서는 많은 부담이 따르기 때문에 3개를 통합하는 방안도 검토해야 한다. 또한 평가주체가 각각 지방자치단체마다 달라 공정한 평가가 어렵기 때문에 전체적이고 객관성 있게 평가할 수 있는 전문기관을 만들어 운영해야 한다.
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