김승 한국건설기술연구원 선임연구위원

4대강 사업 후의 물 관리 방향 결정이 시급하다. 계획대로라면 치수와 이수 측면에서 물 관리 여건이 개선될 수 있다. 사업을 통해서 22조 2천억 원의 비용이 지불된 ‘홍수조절능력 9억2천만㎥’와 ‘용수 확보량 13억㎥’가 있기 때문이다.

증가된 홍수 조절능력으로 하류의 홍수부담이 줄거나 기존 다목적 댐의 용수 공급능력이 증가될 수 있고, 추가 확보된 용수로 사업 전 제기됐던 물 부족도 줄어들 수 있다. 그러나 2011년 말에 수립된 수자원장기종합계획(2011∼2020년)에서는 보(洑)를 포함하여 유역물수지를 분석했지만 사업 도중에 계획이 수립되면서 댐·보의 운영방법 등이 최적화되지 않아 효과를 충분히 고려할 수 없었다.

현재 하천운영을 위해 수계별·분기별로 수립되는 ‘댐·보 등의 연계운영계획’에서도 보를 포함한 계획을 시도하고 있으나 댐·보의 최적 운영방법을 모색하는 과정이므로 사업효과를 제대로 반영하지 못하고 있다.

 

현 시점에서 ‘홍수조절능력’과 ‘용수확보’의 이익을 충분히 반영하기 어렵다. 부정적 영향은 감사원의 ‘4대강 살리기 사업 주요시설물 품질 및 수질 관리실태’ 감사결과에서 확인되고 있다. 강의 유속이 감소하고 수심이 증가함에 따라 수질과 하천생태계가 악화되고, 과도한 준설로 본류와 지천의 하도·호안에서 침식이 발생해 하천구조물 피해가 우려되고 있다.

보 건설로 평상시 하천수위가 변하면서 주변 지하수위가 변해 배수불량 농경지가 발생하고, 주변 소하천의 고갈도 우려되고 있다. 이러한 피해는 정도의 차이일 뿐 계획된 이익을 얻기 위해서 감수할 수밖에 없는 수자원 사업의 속성이라고 판단된다. 이밖에도 설계와 건설의 부실로 문제가 발생했다.

향후 물 관리는 ‘홍수조절능력 9억2천만㎥’와 ‘용수 확보량 13억㎥’의 효과가 비용(22조 2천억 원과 부정적 영향 포함)을 감당할 수 있는가에 달려 있다. 물 관리의 바탕이 되는 수자원계획은 이익이 비용보다 가장 큰 대안을 찾는 과정인데, ‘4대강 살리기 마스터플랜’에서는 이러한 과정의 대부분이 생략됐다.

이익은 금전화되지 않아 비용과 직접 비교된 바 없으며, 비용 측면에서 부정적 영향이 제대로 고려되지 않았고, 대안과도 비교되지 않았다. 특히 아무 조치도 하지 않는 대안과의 비교가 없어 사업 이익을 확인할 방법도 없다. 한마디로 향후 4대강 물 관리 방향을 결정할 준비가 안 되어 있다.

 

4대강 사업의 문제는 조급한 일정에서 비롯됐다. 조급한 일정을 맞추기 위해서 주요 사업에 대한 타당성조사 자체가 생략됐고 환경영향평가는 형식적으로 수행됐으며, 공사기간은 축소됐다. 이 문제는 계획 당시부터 여러 전문가들에 의해서 제기됐다.

향후 4대강 물 관리 방향을 결정하려면 우선 4대강 사업에 대한 평가가 필요하다. 마스터플랜에서 누락된 수자원 계획 과정을 지금이라도 수행하는 수밖에 없다. 아무 조치도 하지 않는 대안과의 비교를 통해 이익의 실현 가능성을 정량적으로 확인해야 하며, 이익을 금전으로 환산해 비용과 비교함으로써 경제적 타당성을 평가해야 한다.

이익에는 자전거도로나 공원 이용 등도 포함되어야 하며, 비용에는 수질악화나 배수불량 개선 등 부정적 영향을 해소하기 위한 사업비도 포함돼야 함은 물론이다. 환경영향평가도 충분한 시간을 갖고 다시 수행돼야 한다.

사업에 대한 평가는 공사기간 중 수집된 자료와 현 시점에서 수행된 현지 조사를 바탕으로, 향후 시설의 유지관리와 운영 그리고 부정적 영향의 극복비용을 고려해 자세하게 현실적으로 비용 지불자 입장에서 평가할 필요가 있다.

평가 결과, 설치된 시설의 운영 이익으로 전체 비용을 감당할 수 있다면 시설을 유지하고, 만일 그렇지 않다면 여러 가지 대안을 검토하는 것이 순리일 것이다. 대안을 검토해야 한다면 이미 투입된 사업비를 함몰비용(sunk cost)으로 간주해 미래의 이익과 비용만을 비교하는 방안이나 시설물의 해체나 복원 대안 등도 포함돼야 할 것으로 판단된다.

 

현 시점에서 향후 물 관리 방향을 결정하는 것은 불확실성이 높다. 물 관리의 핵심은 관리체계인데, 아직은 알 수 없는 4대강 사업의 평가 결과에 부합돼야 하기 때문이다. 만일, 4대강 사업에서 수익이 발생하고 시설들이 자체적으로 운영될 수 있다면 현재의 중앙부처 위주의 물 관리 체계보다는 지방정부 위주의 유역 관리 체계가 적절할 것이다.

이수와 치수 그리고 수질 문제가 대부분 극복된 상황에서, 지역주민들의 이익과 직결된 대표적 업무인 수자원 관리 업무를 중앙정부가 더 이상 주도할 명분이 없기 때문이다. 그러나 평가결과 4대강 사업에서 손실이 발생하고 수자원 문제가 상존해 있고 다른 대안을 추진해야 한다면 지방 정부가 수자원 관리를 주도해서 담당하기는 어려울 것이다.

소요될 재원을 지방정부가 부담하는 것도 역부족이지만, 전국적인 후속 조치를 위해서는 중앙정부 차원의 강력한 행정력과 기술력이 필요할 것이기 때문이다. 아쉽지만 현재는 현재 물 관리체계를 유지하면서 4대강 사업을 제대로 평가하는 데 집중해야 한다.

4대강 사업의 평가를 위해서 한시적인 조직을 설치해서 운영할 수 있지만 장기적 관점에서 상설조직의 설치도 함께 추진해야 한다. 수자원 평가는 4대강 사업에만 필요한 것이 아니라 이미 수행된 그리고 앞으로 수행될 수자원 사업 모두에 필요하기 때문이다.

새로운 사업을 추진하기 전에 기 수행된 사업을 철저히 평가해서 최대한 활용하는 것이 우선이다. 소규모 수자원 사업도 유역 전체의 물 관리에 영향을 줄 수밖에 없고, 신규 사업은 과거 사업 모두에 직간접적으로 영향을 미친다.

수자원 평가 조직이 기본적으로 담당해야 할 업무는 3가지이다. 첫째, 중앙과 지방 정부의 수자원 관련 계획과 사업(연구 및 조사포함)을 조직과 예산 측면에서 평가해야 한다.

둘째, 중복되고 복잡하게 얽혀 있는 법과 제도를 체계적으로 분석하여 조정하고, 제안된 신규 법령을 검토하는 역할을 담당해야 한다. 셋째, 물 관련 조직의 정보관리체계 관리를 관리해야 한다. 조사와 관측 정보 및 연구 및 사업 계획과 성과가 투명하고 정확하게 공개되도록 관리해야 한다.

 

우리나라 수자원 관리 체계의 약점은 중앙부처간 협조가 미비한 데 있었으며 이를 개선하기 위한 노력은 지난 20년 가까이 시도됐다. 수질개선기획단과 지속가능발전위원회를 통해 물 관리업무 조정이 시도됐고, 조정역할을 담당할 국가물관리위원회 신설을 위한 「물관리기본법」 제정도 추진됐다. 하지만 모두 실패했다.

실패했던 주요 원인은 물 관리체계 개선을 위한 준비가 미비했기 때문이었다고 판단한다. 복잡하게 얽혀 있고 중복되는 법령, 사업, 예산, 조직 등에 대한 충분한 검토와 대안이 제대로 준비된 적이 없었다. 이러한 준비는 한시적인 사업이나 조직을 통해 간단히 될 수 있는 것이 전혀 아니다.

국가물관리위원회와 같은 조사와 자료 수집 권한을 가진 상설 독립 조직이 대규모 전문인력을 투입해서 장기간 감시하면서 수행해야 가능한 일이기 때문이다. 우리는 이러한 조직 없이, 그 조직이 있어야만 가능한 일을 추진하는 모순을 갖고 있었기에 실패했던 것이다. 복잡하게 얽혀 있는 수많은 문제를 제대로 인식하지 못했고, 평가하지 못했으며, 문제해결을 위한 대안 조차 준비하지 못했다.

물 관리 체계를 개선할 수 있는 기회가 마련됐다. 4대강 사업을 평가하면서 물 관리 평가 조직을 만들어 물 관리체계 개선 준비를 제대로 한다면 과거 실패를 반복하지 않을 것이다. 4대강 사업의 평가와 물 관리 평가 전담조직의 신설이 실현되어 우리나라의 물 관리가 개선되기를 기대한다.

 

  ※ 발표원문은 파일첨부 참조