■ 개 요  1996 의정서는 모든 오염원으로부터의 해양 환경보호과 투기로 인한 오염을 방지, 감축, 배제를 위한 조치를 취하는 것을 목적으로 한다. 이러한 목적을 달성하는 수단으로서 폐기물관리 정책을 (1)예방적 접근, (2)오염자 부담, (3)환경손상 전가 금지를 원칙으로 한다. 그리고 원칙적으로 모든 물질의 해양투기를 금지하나 준설물질, 하수오니, 생선가공잔재물, 선반, 플랫폼이나 기타 해상인공구조물, 불활성무기지질물질, 천연기원유기오염물질, 고립도서발생 철, 강, 콘크리트재질의 대형물체를 제외하고, 해양투기행위는 사전 허가를 발급하여야 하고, 허가 발급 판정을 하기 전에 폐기물평가체제를 준수하여야 한다.

 

해상소각은 금지하고, 해양투기나 소각 목적으로 타국에 폐기물을 수출을 금지한다. 현재 회원국은 26개국이며 2006년 3월 24일 발효되었다. 1996 의정서는 가입국에게는 사실상 런던협약72를 대체하게 되므로, 의정서의 발효로 상당수의 국가들이 의정서 가입 시기를 앞당길 것으로 전망된다. 또한 UN해양법협약의 모든 당사국들은 1972년 런던협약에 의한 관련 법규와 규정을 채택할 법적 의무가 있으며 투기에 의한 오염을 통제하게 위한 다른 조치들을 취하기를 요구된다. 이는 '지구적인 규정과 기준'보다 덜 효과적이어서는 안된다.

 

모든 당사국들은 또한 UN해양법협약의 제 210조에 따라서 그러한 법규와 규정을 시행시킬 의무가 있있다. 이는 UN해양법협약의 당사국 149개국 중 상당수가 런던협약72의 의정서의 체약국이 아니라는 사실의 관점에 비추어 볼 때 중요한 귀결이다. 런던협약의 1996년 개정의정서 발효로 이제는 런던협약72보다는 1996 의정서가 유엔해양법협약에 따른 '지구적 규정과 기준'이 되었다. 그리고 육상 활동으로부터의 해양환경의 보호를 위한 전지구적 행동 프로그램(UN환경계획의 Global Programme of Action-GPA, 1995)의 효과적인 수단을 제공하게 된다.

 

GPA는 육상활동으로 인한 해양환경의 악화를 방지, 경감 통제 그리고/또는 제거하기 위한 지속가능한 행동계획을 고안하고 실행시키기 위한 국가 또는 지역의 당국에게 개념적 그리고 실천적 지침을 제공하기 위하여 개발되었다.

 

1996 의정서는 유해물질 혹은 오염물질의 해양투기를 관리하는 체제(black and grey list)의 오염물관리를 위주로 한 72협약과는 달리 폐기물 품목(reverse list)관리로 전환한 것이 해양환경보호를 위한 역사적인 사건이다. 기술적으로는 오염(contamination)이란 하나의 주어진 물질에 그 물질과 다른 물질(오염물, contamination)이 투입된 상태를 말하나 일반적으로는 더럽게 되었고 해롭게 되었다라는 의미로도 사용된다.

 

그러나 한 물질에 외래 물질이 들어온 것이 더럽게 되기 위해서는 입력된 양이 관건이 되나 오염이란 말에는 입력의 정도에 대한 의미는 없다. 오염물이란 환경적 정황에서 생기는 용어로서 원래부터 그 물질이 오염물인 것은 존재하지 않는다. 중금속 납을 예로 들면 납이 제품 제조 공정이나 제품에 포함되어있을 경우에는 아무도 오염물이라고 부르지 않지만 강이나 바다에 투입되어 수질을 손상시키고 수처생물에 악영향을 미치게 되는 경우에 오염물이 된다. 즉 동일한 물질이라도 처분목적으로 대기, 토양, 해양 등 우리 주변 환경에 투입되었을 경우에 오염물이 될 수 있고, 오염물의 함량이 인간건강이나 환경에 수용될 수 없을 정도로 많은 경우에 공해(pullution)로 이어진다.

 

즉 물질의 존재 정황에 따라서 오염물이 될 수도 있다. 그러므로 오염물을 관리하기는 기술적으로나 행정적으로 용이하지 않다. 또한 오염 또는 오염물에 대한 해석상의 혼선을 피하기 어려울 수 있다. '오염'이란 용어는 97협약 발효 초기부터 계속 논쟁거리가 되었다.

 

1996 의정서에서는 종전의 '오염물' 대신에 폐기물을 직접관리의 대상으로 삼고 있다. 즉 폐기물은 인위적 활동으로 생산되며, 폐기물을 환경에 처분하면 그 환경은 피해를 보기 때문에, 최선의 폐기물 관리전략은 폐기물 생산자체를 방지하거나 환경에 덜 유해한 폐기물을 생산하고, 재활용을 촉진하여 폐기물의 환경에 대한 처분 수요를 감축하고, 불가피하게 처분하는 경우에도 환경 악영향이 가장 큰 해양처분을 가급적 피하도록 하여야 한다는 합리적인 방안이 각국의 경험으로 정립되었다.

 

폐기물 품목별로 처분을 관리하면 유해물질별 관리보다 훨씬 행정적 비용이 적게 들게 된다. 예를 들면 하수처리오니를 하수처리공정의 결과로 생산되는 생산물로 보는 것이다. 따라서 이전의 하수처리오니가 발생되었다라고 하는 표현이 하수처리오니를 생산하였다고 바꾸는 것이다. 이렇게 되면 환경을 개선하는데 정책이 개입할 수 있는 기회가 증가되게 된다. 생산품의 품질관리는 모든 제조 공장에서의 핵심 사항이다. 제품의 용도를 확장하기 위한 하수오니 품질개선사업 지극히 자연스럽게 된다.
 
■ 폐기물 평가체제  1996 의정서의 핵심 중의 하나는 부속서 2의 투기를 심의할 수 있는 폐기물과 기타 물질의 평가(이하 평가체제)이다. 여기에는 폐기물의 처분장으로서 해양을 사용하는 것을 최소할 수 있는 8대 행정절차를 기술하고 있다. 8대 행정절차의 내용은 폐기물 방지 감사, 폐기물 관리 방안의 심사, 폐기물의 화학, 물리, 생물학적 특성, 처리 기준, 투기장 선정, 잠정 영향의 평가, 감시(모니터링), 허가 발급과 허가 조건으로 구성되어 있고 반복적으로 심의를 하도록 되어있다.

 

이 부속서 2의 평가체제를 폐기물 및 기타 물질의 투기허가에 적용하는 행정행위를 돕기 위하여 폐기물 평가체제가 1997년 런던협약 당사국회의에서 채택되었고 2000년까지는 부속서 1에 열거한 투기를 심의할 수 있는 물질별로 특정 평가체제를 개발 채택하였다.

 

폐기물 평가 체제는 폐기물 평가지침서 활용의 중요한 결정단계를 보여준다. 반복적 순환고리를 허가 발급 과정에 사용하는 것은 정보의 특성과 질의 수요를 경제적으로 조정하게 해준다. 그림7은 1996 의정서 제2부속서의 실행 요소들간의 관계를 보여주며 다음의 요소들을 포함하고 내 투기 허가당국의 허가를 발행하기 이전에 모든 단계를 고려해야 한다.

 

1. 폐기물의 특성(화학적, 물리적 및 생물적 특성)을 규명하고
2. 폐기물 방지감사와 폐기물 관리 대안들을 고려하며
3. 폐기물에 함유된 오염물과 처리 기준을 비교하며
4. 투기장을 확인하고 투기장의 특성을 규명하고
5. 잠재영향을 결정하고 영향가설을 준비하고
6. (투기)사업을 시행할 수 있는 지를 결정하고
7. 사업(허가와 허가 조건들)을 시행하고, 그리고
8. 준수(여부)와 환경에 대한 영향을 감시한다.

폐기물의 특성을 규명하는 것은 일반적으로 많은 노력이 드나 특성을 규명하여야 그 폐기물의 생산방지와 적절한 재활용이나 처분 매체 및 처분 방안을 모색할 수 있다. 따라서 해양투기를 신청하는 폐기물의 특성이 제대로 알려지지 않은 경우에는 처분을 할 수 없도록 하여야 한다. 일반적으로 폐기물의 특성 중 인간 건강과 환경 위해도의 정도에 따라 중요한 항목들은 해양투기의 수용여부를 판단하는 하나의 기준이 되는 처리기준을 구성하게 된다. 

 

그리고 폐기물의 이익적 이용을 검토하기 위하여서는 유기물함량, 열량, 칼륨 등 여러 성질이 규명되어야 한다. 해양처분을 목적으로 하는 특성규명에는 출처, 총량, 형태, 평균조성, 물리·화학·생화학·생물학적 특성, 독성, 지속성, 생체와 퇴적물 내 축적 또는 생전환 특성들이 규명되어야 한다.

 

해양투기 이외의 대체 방안을 심의할 때 고려하여야 하는 항목은 생산된 폐기물의 형태, 양, 상대적 위해성, 생산공정의 상세한 내역, 공정 내 폐기물 발생원 분석, 그리고 생산품 재구성, 청정 생산기술의 적용, 공정수정, 입력물 대체, 생산연장내 재활용을 포함한 폐기물 생산의 감축과 원천적인 방지 기술의 적용 타당성 검토를 포함하여야 한다.

 

일반적으로 심사에서 폐기물 발생이 원천적으로 방지될 수 있다고 밝혀진 경우, 폐기물 투기 허가를 신청한자는 특정 폐기물 발생 감소 목표와 이를 달성하기 위한 추가적인 폐기물 방지 심사를 포함한 폐기물 방지 전략을 수립하고 이행하여야 한다. 신청자는 이 폐기물 방지 전략을 관련 지방 정부나 중앙 정부 기관의 투기 신청서에 대한 허가증을 발급하거나 갱신을 할 때 도출된 폐기물 감축 및 방지 요건의 준수를 보장하도록 허가 조건을 명기하여야 한다.

 

신청자는 폐기물 처분에 따른 환경 영양이 커지는 순서로 폐기물 관리 방안에 대한 적절한 검토를 이행하고 그 내용을 신청서에 기술하여 당국의 심의를 받아야 한다. 폐기물 처분에 따른 환경 영향이란 재사용, 현장회부 재활용, 유해성분의 제거, 유행 성분의 감소 또는 제거를 위한 처리, 육상, 대기, 해양 매체에 대한 처분의 순이다.

따라서 폐기물 및 기타 물질의 투기 신청에 대한 허가는 인간 건장 및 환경에 대해 과도한 위험을 초래하거나 막대한 처리 비용이 들지 않고 폐기물을 재사용, 재활용 또는 처리가 가능하다고 정부 당국이 판단하는 경우에는 그 신청서는 기각이 되어야 한다. 그리고 폐기물처리 대안의 이용가능성은 해양 투기와 여러 대안 모두에 대한 상대적인 위해성 평가의 관점에서 심의하여야 한다.

 

처리기준의 해양투기 심의 대상 폐기물 자체의 해양환경 유해성을 판단하는 기준으로 각 국가가 자율로 설정할 수 있다. 행정처리의 효율을 위하여 투기를 더 이상 심의할 수 없는 정도로 유해물질이나 생물반응을 보인다고 판단하는 상위기준을 설정하여야 하고 유해물질의 함량이나 생물반응이 거의 없다고 판단하는 하위기준을 설정할 수 있다. 신청자가 해양에 투기하고자 하는 폐기물이 국가가 정한 처리 기준에 적합한 지를 미리 알 수 있게 되므로, 유해물질함량이나 생물반응을 축소하도록 노력할 수 있어서 추가적으로 폐기물 방지 심의를 위한 계기를 마련하게 된다.

 

신청자는 폐기물의 해양 처분 또는 육상 처분 방안에 따라 예상되는 결과에 대한 간결한 기술, 즉 '영향 가설'을 도출하여야 한다. 이 평가 내용은 제안된 처분 방안의 승인 여부를 결정하는 것과 투기장의 환경 감시 요건을 규정하는 근거를 제공하게 된다. 잠정 영향 평가서에는 폐기물의 특성, 투기 예상 해역의 상태, 오염물의 유동량 비교 및 제안된 처분 방법 등에 관한 상세 정보를 포함하고, 투기로 인한 인간의 건강, 생물 자원, 위락 시설 및 기타 해양의 적법 용도에 대한 잠재적 평가를 상술하여야 한다.

 

이러한 평가는 합리적인 수준의 신중한 가정을 기초로 예상되는 영향의 특성, 시간 및 공간적 규모 및 지속성을 평가하여야 한다. 또한 각 처분 방안별 잠정 영향 분석은 인간의 건강에 대한 위험성, 환경 비용, 사고를 포함한 위험, 경제성 및 차기 사용에 대한 배제 등에 대한 비교 평가를 시행하여야 한다. 이러한 평가 결과 신청한 처분 방안으로 발생될 수 있는 영향을 결론지을 만큼의 충분한 정보가 없다고 판단되면, 신청한 처분 방안을 더 이상 고려하여서는 아니 된다. 또한 비교 평가 결과 해양 투기보다 더 나의 대안이 존재한다고 판단될 경우에는 투기를 허가할 수 없다.

 

허가발급과정은 런던협약과 의정서의 핵심이다. 즉 해양투기를 개별 국가차원에서 제어하는 수단이다. 사전영향평가, 보고와 투기장 모니터링 요건, 법 집행능력의 보유가 허가발급의 전제조건이다. 따라서 국가의 법률로서 정하게 된다. 그리고 허가 당국은 타 국제환경협정, 예를 들면 MARPOL 73/78, UNCLOS나 GPA나 지역해협정과의 국가차원의 약속을 염두에 두어야 한다. 또한 환경, 수산/서식시, 교통/안전, 무역/산업의 주체들, 타 협약/의정서 당사국들과의 관계를 또한 고려하여 허가를 발급하여야 한다.

 

또한 투기자에게 행정비용, 평가비용, 모니터링 비용 등을 포함한 부담금을 징수하여야 한다. 또한 허가 발급 결과를 이해당사자에게 열람을 하여 의견을 받은 후에 최종적으로 투기사업을 허가하여야 한다. 이 모든 허가 절차는 법으로 규정되는 것이 바람직하다.

 

일단 신청된 투기사업의 평가를 완료하고 투기를 허가하기로 판정이 나면, 허가 당국은 투기 허가 내역을 제한하는 조건을 준비하여야 한다. 이들 허가조건은 기술적인 역량내에서 경제, 사회, 정치적 입지를 고려하여 가능한 한 환경교란과 위해가 최소화되고 효과가 최대화되도록 작성되어야 한다. 이는 정부와 신청인간의 법적, 정책적, 환경 보호차원의 목표의 일치를 보장하여야 한다.

 

이 합의는 목표 준수를 달성하기 위한 일련의 조건들로서 구성된다. 예를 들면 폐기물의 종류, 폐기물의 특성의 범위, 투기량, 투기장소, 투기 시 감독관의 관찰허용, 선박 운항기록과 투기 작업 기록 등 행정적인 조건과 투기 방법, 시기 등 기술적인 조건들이 있을 수 있다.

 

행정절차의 이행준수여부와 투기장 환경영향의 감시는 예방원칙의 시행을 강화시켜 주게 된다. 이행준수여부의 감시는 신청자가 허가 조건을 이행하는 데 가질 지도 모를 애로점이나 허가조건의 장점을 발견하게 해 줄 수 있다.

 

따라서 이후에는 허가조건의 실제성을 개선할 수 있게 된다. 투기장 현장 감시는 투기의 영향이 예측한 범위 내에 국한되는지 또는 초과하는지, 혹은 다른 환경보호가 필요한 지의 판단의 근거를 제공하여 준다. 허가 당국은 이 정보에 근거하여 투기사업을 중단시킬 수 있고, 향후 허가 과정의 어떤 부분에서 개선이 필요한 지에 관한 정보를 제공하여 준다.

 

이러한 예방주의는 1970년대 후반 유럽에서 발달한 개념으로 그 원리는 여러 환경 관련 이외의 여러 분야의 국제 조약들이나 선언문에 포함되어 있고, 법적인 근거로서 사용되고 있다. 우리나라에서는 아직 그 개념의 설정이 폐기물 관리 제도상에서는 아직 미흡한 편이나 시행할 수 있는 기술기반은 구축된 것으로 본다.

 

현재 우리가 당면하고 있는 환경문제 중 폐기물 관리가 차지하는 비중은 매우 크고, 이를 정치적으로 해결하는 방법은 처분장의 이동이나 기존의 처분 매체의 선택으로 귀결되기가 쉬우나 이는 이해 집단간의 또다른 갈등을 야기하기 쉽다. 그러나 이보다는 새로운 기술 및 관련 대안을 찾는 과학 기술적인 방법으로서 해결하는 것이 바람직하고 이는 국제적으로는 이미 규범이 되어있다.

 

‘96 의정서’의 폐기물 관리전략을 수용하는 것은 아국의 폐기물 관리전략을 한 단계 진전시키고 결과적으로 해양환경을 비롯한 육상환경 또한 개선할 수 있기 때문에 가급적 빠른 시일 내에 가입할 필요가 있다. 특히 2006년 10월 1차 의정서 당사국회의에서 준수절차 및 기구의 논의가 한층 깊어질 수 있고 또한 2007년에는 확정하도록 되어 있으므로 아국의 입장을 충분히 반영하여야 하고, 과거 산업폐기물과 현재 하수오니 대량 투기 국가로 인식되고 있는 국제사회에 해양환경 개선 노력의 의지를 재천명하여 해양환경보호를 위하여 노력을 하는 국가로서 거듭나고 있다는 인상을 국제적으로 확대시킬 필요가 있다.

 

우리나라 해양은 일본, 중국, 러시아, 북한과 공유하고 있고, 동해와 황해 중앙부에 폐기물을 다량 투기하고 있는 나라는 우리나라밖에 없고, 일본과 중국의 의정서 가입이 년내로 예측되는바 각별한 주의가 필요하다. 의정서 가입이 늦어지면 우리나라의 해역에 대한 국제적인 발언권을 상실할 수도 있다. 우리는 이미 1992년 러시아 핵폐기물의 동해투기 건으로 협약 비당사국으로서 경험을 한바 있다.