[출처 = 워터저널(www.waterjournal.co.kr) 2010년 12월호 특집 기사 / 원문은 파일첨부 참조]

 

 

중국은 지난 20년간 급속한 도시화와 산업화를 경험하면서 빠른 물 수요 증가와 심각한 수질오염문제가 발생했고 이를 해결하기 위한 효율적 물 관리 방식의 도입이 절실했다. 중국 정부는 해결 방안 중 하나로 지난 1995년 외국인 투자 활성화를 위해 ‘BOT(Build-Operate-Transfer) 통지’를 공표하고 청두 제6정수장 BOT 시범 사업을 실시했다. 또한 2002년 정부가 해외투자·운영자의 관망 분야 참여를 허용하면서 해외자본·기술 유입이 더욱 가속화 됐다. 현재 중국에서는 다양한 형태의 BOT 사업을 포함한 각종 민·관 협력사업(PPP)이 진행되고 있다. 이에 연구를 통해 현재 중국 수처리 분야에서 해외기업이 참여하는 다양한 유형의 민·관 협력사업을 분석하고 위험요인과 성공요인 또는 위험요인에 대한 대처방안을 개발해 국내 기업의 중국 수처리 민간투자 시장 진출에 필요한 유익한 정보를 제공하고자 한다.

 

중국은 1990년대 중반에 접어들어 심각한 물 부족과 수질오염 악화로 인해 중국 전역에서의 효율적인 물 관리가 가장 중요한 문제로 인식되면서 물 관련 산업의 효율성 증진 방안이 논의되기 시작했다.

실제로 UN은 중국을 물 부족 상태가 가장 심각한 세계 13개 국가 중 하나로 규정했으며, 한 사람당 연평균 수자원은 2천200㎥로 세계 평균의 4분의1 수준이다. 또한 660개의 대도시 중 400개 이상이 급격한 도시화와 산업화에 따른 만성적인 물 부족 현상을 겪고 있으며, 이러한 물 부족이 중국 경제 발전과 사회 진보에 가장 큰 부정적 요인으로 작용하고 있는 실정이다.

중국 정부는 이러한 심각한 물 부족 상태와 낙후된 상하수도 서비스 개선을 위해 국내뿐만 아니라 해외 민간사업자를 수처리 사업에 참여시키기로 결정했다. 중국 정부는 이와 관련된 법, 제도의 제정 및 개정을 통해 상하수도 서비스를 개혁할 수 있는 기틀을 마련해 나갔다. 중국의 상하수도 분야 민·관 협력사업은 시당국, 시행사 조직 구성, 계약 구조 및 방식, 재원조달 구조, 사업 배경 등에 따라 매우 다양하게 전개되고 있다.

지난 1994년부터 2007년까지의 기간 동안 중국 수처리 시장에서 총 430건의 PPP사업이 실시됐으며, 특히 본격적으로 민간 기업에 개방한 2002년 이후 전체의 88%(379건) 이상의 사업이 체결될 만큼 매우 급성장 추세를 보였다.

[그림 1]은 1994년 이후 전체 PPP사업의 유형별 건수를 나타낸다. 특이점은 하수처리 사업이 급증했고 패키지 사업방식인 정수처리와 하수처리의 결합사업 또는 관망 사업의 경우 민간에 개방된 2002년 이후 후자의 결합사업이 점진적으로 증가했다.

한편, 전체 사업 중 계약이 파기된 PPP사업은 총 430건 중 4.8%에 해당하는 21건이었다. 계약 파기의 주요 원인으로는 2002년 국무원의 고정 수익률 보장 철회, 조인트벤처 파트너 간 상이한 사업 목적, 지방정부의 수도회사 민간참여 방식의 전환 등이었다.

특히, 고정 수익률이 적정 수익률(Thin Profit) 보장 방식으로 계약 변경되는 과정에서 시 당국과 해외 시행자간에 여러 차례 재협상 끝에 다수의 프로젝트들이 결렬되기도 했으나, 대부분 성공적인 출구전략으로 해외투자자가 원금과 수익 부분을 전부 회수한 상태에서 빠져 나올 수 있었다는 점에서 시 당국의 일방적 계약파기에 대한 과도한 위험인식은 피하는 것이 바람직할 것으로 보여진다.

[그림 2]는 정수처리 시설(Water Treatment Plant, WTP)과 폐수처리 시설(Wastewater Treatment Plant, WWTP)에 대한 PPP사업 총 406건의 유형 분포를 보여준다. 두 개의 혼합 프로젝트(WTP와 WWTP)에 대한 분포는 프로젝트 수가 23건으로 미미하고 WTP와 유사한 분포를 보이고 있다.

[그림 2]를 통해 알 수 있듯이 중국 수처리 시장에서 가장 일반적인 민·관 협력 모델은 BOT와 TOT(Transfer-Operate-Transfer) 모델이며, 다음으로 자산 인수·매각 모델이다. 특히, 하수처리 사업에서 BOT는 총 254건의 프로젝트 중 73%를 차지하는 반면, 정수공급 사업에서의 BOT 모델은 37%로 33%인 TOT와 27%인 인수·매각 보다 약간 높았다.

정수시설은 점증적으로 양허(Concession) 모델 중 신규개발사업(Greenfield), 즉 BOT 방식에서 점차 TOT(ROT와 BROT) 모델과 인수·매각의 형태로 다변화되고 있는 것으로 분석되며, 하수처리 사업은 현재까지 BOT 방식 주도로 이뤄졌으나 추후에는 정수 사업과 유사한 추세로 전개될 것으로 예측된다.

위탁 및 리스(Management and Lease) 방식은 5%로 지역 공무원의 공과가 투자유치실적에 좌우되고 기존 운영인력과의 마찰로 인해 선호하지 않은 것으로 보인다. 이와 같은 데이터베이스 분석에 따라 중국의 민간 부분의 참여 형태는 주로 BOT방식, TOT와 같은 변형적인 BOT방식, 매각(Divestiture) 방식으로 활발히 전개되고 있으며, 극소수의 위탁 리스 계약의 형태로 구성됨을 알 수 있었다.

또한 전체 사업건수 중 41%(171건)의 PPP사업이 외국인 단독 투자·소유(Wholly Foreign-Owned Enterprise, WFOE) 또는 중외합작(Sino-foreign Cooperative Joint Venture) 또는 합자(Equity Joint Venture) 회사에 의해 이뤄졌고, 나머지 사업은 중국 민간기업과 국영회사, 또는 국영회사와 국영회사간의 JV로 수행된 것으로 조사됐다.

 

중국 물 시장에서 순전히 외국인 단독투자·소유(WFOE)의 제한적 소구금융으로 수행된 BOT 프로젝트이다. 이 사업은 보비스(Bovis)와 템즈워터(Thames Water)의 50:50의 지분구조로 진행됐으며, 전자는 설계와 시공, 후자는 서비스 계약과 운영에 참여했다.

이 사례는 BOT 관련 법률 및 제도가 마련되기 이전에 수행됐으며 중국 중앙 정부의 직접적인 개입 없이 지방정부 차원에서 독자적으로 추진된 최초 사례이다. 이러한 특징으로 이 사업은 추후 중국의 PPP 관련 법제도 정비와 성공적인 후속 프로젝트 체결 면에서 정부와 민간 측에 많은 교훈을 주기도 했다.

그러나 이 사업은 안정적인 운영단계에 들어선 지난 2002년 갑작스런 국무원의 고정수익률 보장 철회로 사업운영에 어려움을 맞게 된다. 템즈워터는 상하이 지방정부로부터 PF의 원리금 지급보장과 15%의 자기자본 고정수익률을 보장받았으나 앞서 언급한 정책변화로 수익보장에 차질을 빚게 됐다.

템즈워터는 상하이시 정부와 여러 차례의 재협상을 통해 운영기간 연장 등 다른 수익 창출 방안을 모색했으나 2년여에 걸친 재협상은 결렬 됐으며, 결국 지난 2004년 7월 상하이 정부에 사업을 매각하는 동시에 보상금으로 3천만 달러를 받고 사업을 종결했다.

이 외에도 사업수행 관점에서의 어려움을 살펴보면 이 프로젝트는 국가개발계획위원회(SDPC)의 참여 없이 시(市) 정부 주도로 모든 사업이 진행됐다. SDPC의 참여 또는 관리 감독이 없다는 것은 인허가 권한을 상하이시가 가짐으로써 어느 정도 유연한 사업진행을 할 수 있었다는 것을 시사한다.

그러나 인허가 승인단계에서는 사업자가 BOT 사업과 같은 양허사업에 대한 인허가 경험이 없는 다수의 부서를 상대해 의견을 취합하고 조정하는 기능을 직접적으로 해야 했기 때문에 어려움이 있었던 것으로 판단된다.

청두시 재정악화와 특혜시비

국가개발계획위원회의 관리, 감독 하에 수행된 청두 No.6 프로젝트는 1998년 비벤디(60%)와 마루베니(40%) 컨소시엄이 국제경쟁입찰을 통해 최종 낙찰자로 선정됐다. 비벤디는 기술서비스, 설계, 조달 및 시공을 맡았고 마루베니는 자본 참여와 재원조달의 역할을 담당했으며 이 사업 역시 성공과 실패에 대한 의견이 엇갈리고 있다.

성공적인 면으로는 우선, 시 정부와 사업자간의 명확한 역할 분담에 따른 신속한 인허가 과정을 들 수 있다. 시 정부는 입찰 이전에 중앙부처로부터 일련의 사업 관련 인허가를 받은 후 나머지 인허가 과정을 입찰 안내서에 명확히 기재하고 인허가 지원을 위한 전담팀을 운영함으로써 추후에 발생 가능한 사업자의 인허가 지연, 사용료 조정의 어려움 및 외환 위험 등의 상당부분을 축소할 수 있었다.

특히 요금체계 관련해서 고정수익부분과 환율변동을 반영한 변동수익부분을 고려한 투명한 가격 산정방식을 사용했던 점과 아시아 금융위기로 조달 자체가 불가능했던 상황을 극복하고 ADB와 EIB 등 다자간 국제금융기관이 참여해 성공적으로 금융 종결을 이끌어낸 점은 사업 성공의 중요한 원동력으로 꼽힌다.
이러한 점에도 불구하고 이 사업이 실패했다고 평가받는 이유는 고정수익률 계약에 따른 청두시의 재정 악화와 특혜시비에 따른 의혹과 비난여론을 들 수 있다. 청두시가 예상한 물 사용량 1천400만㎥/일은 실제 수요량 1천100만㎥/일과 많은 차이가 있었다.

이로 인해 시 정부는 물 수요량을 늘리기 위해 청두 근교 위성도시까지 상수도 관망시설을 늘리고, 기업체들에게 산업용수를 지하수에서 수돗물로 전환하도록 장려했다. 또한, 청두시 정부는 이 프로젝트의 계약조건인 정수 공급 및 구매의 우선 의무를 맞추기 위해 제2, 제5정수장의 생산량을 불가피하게 줄일 수밖에 없었다.

베이징 No.10 BOT 프로젝트는 베이징의 제10차 5개년 계획(2001년∼2005년)에 포함되어 있었던 주요 사회기반시설 건설 프로젝트 중 하나였다. 이 프로젝트는 전 세계적으로 가장 규모가 큰 BOT사업이었고 중국에서도 외국인 단독투자·소유 프로젝트 중 가장 규모가 컸다는 점에서 이목을 끌었다.

또 하나의 특징은 이 사업 관련 베이징시 정부의 프로젝트 위험인정여부가 향후 해외기업의 중국 수처리 시장 진출 방향을 가늠하는 지표를 제시했다는 것이다. 이런 중요성 때문에 이 사업은 입찰부터 경쟁이 매우 치열했으며 선정 기준 중 가장 중요한 요소는 상수도 요금이었다.

그 이유는 앞서 언급한 것과 같이 물은 공공재(公共財)라는 인식으로, 가능하면 저렴한 물을 공급할 수 있는 회사를 선호했기 때문이다. 이 프로젝트의 가장 큰 문제는 규모에서 미뤄 짐작하듯이 자금조달 부분이었다.

초기 자금조달 계획은 국제입찰을 통해 프로젝트를 낙찰 받은 영국의 앵글리안워터와 미쓰비시상사가 만든 컨소시엄에서 6천만 달러의 자본금을 충당하고 나머지 1억4천만 달러는 현지 은행 및 국제기관을 통한 대출로 충당하려고 했다.

그러나 일본국제협력은행(JBIC) 및 ADB와의 협의와 WB의 재원조달 참여의사에도 불구하고, 국제상업은행의 실사결과 향후 물 수요 부족으로 인한 이윤창출의 불확실성으로 인해 대출이 불가능했다.

이후 현지 은행을 통한 위안화 대출도 대출 규모에 비해 수익률이 충분하지 못할 것으로 평가됐으며 Off-taker의 신용도와 인허가에 대한 불확실성으로 사업 자체가 장기적으로 표류하게 됐다.

허페이(Hefei)는 중국 안휘성(Anhui) 2천년 역사의 고도로 7천498㎢의 부지에 450만 명의 인구가 밀집해 있으며 양쯔강과 화이허강 사이에 위치해 있다. 거의 2천여 개에 달하는 기업 중 53개의 기업이 방류수질 이하의 폐수를 방류하고 있어 허페이시 내에 흐르는 8개 하천의 주된 오염원이 되고 있다.

왕시아오잉 페수처리시설은 1998년 31만㎥ 규모의 산화구법(Oxidation ditch treatment)을 사용한 안휘 지방 최대 규모의 폐수처리시설로 시의 구도심에 위치하며 서비스 인구와 면적은 각각 76만 명과 약 52㎢였다.

시정부는 2003년 1월 컨설팅 회사와 계약을 체결해 9월에 TOT(Transfer-Operate-Transfer) 방식의 대상 프로젝트를 선정했다. 최종낙찰자로 Berlin Water International Co. Ltd.(BWI, 80%)와 East Chian Engineering Technology Co. Ltd.(ECEC, 20%)가 선정됐다. 이후 2004년 12월까지 자산 및 기계 장치의 점검을 거쳐 공식적인 자산인수계약 체결을 위해 프로젝트회사 ‘Hefei Wangxiaoying Wastewater Treatment Company’를 설립했으며 이와 동시에 운영에 착수했다.

 

시 당국 입장에서 TOT 모델 도입은 공공시설 개혁을 단행하고 인력 재배치를 통한 운영 효율성 향상에 필수불가결한 사안이었다. 2010년 프로젝트 회사의 책임자 인터뷰에 따르면 모든 기존 운영관리 직원의 경우 TOT를 통한 민영화 과정에서 새로이 프로젝트 회사로 편입되거나 기존 공무원 지위를 유지할 수 있는 선택권을 부여받았고 봉급도 기존과 동일하거나 상향조정됐으며 여러 가지 연금 혜택도 동일하게 적용 받을 수 있었다.

5년간의 운영결과 매우 극소수의 직원이 사직했으며 TOT 도입에 따른 효과는 개인만의 특수한 사정이 있기 때문에 상이할 수 있으나 대체로 성공적으로 기존 직원에 대한 집중 교육을 통해 생산성 향상을 도모했다.

이와 반대로 현지 사업 관련 변호사는 지역정부가 해외기업자본을 유치하는데 급급한 나머지 정부 소유 물 기업의 효율적인 구조조정에 대한 사전 작업이 미비했으며, 이로 인해 인력조정에 대한 부담이 사업자에게 전가되고 이는 결국 소비자의 높은 사용료로 귀결됐다고 말하고 있다.

정부에서는 인력조정에 대한 마찰을 최소화하기 위해 입찰안내서에 인력 재배치를 위한 요건으로 3년 내 직원 해고 금지, 임금 축소 불가, 그리고 원활한 인력 재배치를 위한 예산 마련 등을 제시했으나 이러한 요구는 사업자의 비용증가를 가져왔다.

당시 이 프로젝트는 국제입찰표준 방식을 준수함으로써 세계 유수의 수처리 기업의 관심을 받았으며 실제 자산가치 4천78만 달러 보다 높은 6천358만 달러에서 낙찰자가 결정됐다. 이에 따라 시당국은 위험관리와 국제적 비즈니스 거래에 대한 경험을 쌓을 수 있었을 뿐만 아니라 막대한 투자자금을 유치할 수 있었다.

 

BWI가 더 많은 프리미엄을 지불하면서까지 인수 전에 참가한 이유로 두 가지를 꼽을 수 있다. 우선 시 정부의 높은 신용도와 사업에 대한 의지, 그리고 낮은 물 가격에도 불구하고 허페이시의 성장잠재력에 대한 확신이 있었기 때문이다.

그러나 이러한 과도한 프리미엄을 포함한 인수가격은 운영단계에서 쌍방간의 합의된 현금흐름의 순 현재가치로 결정되는 것이므로 결국은 소비자의 부담으로 귀속되기 마련이다. 폐수 처리 서비스 수준과 징수 금액간의 괴리, 요금 인상에 대한 압력, 합리적 가격 결정의 어려움 등으로 결국은 계약 파기에 이를 수 있으며 중국의 성공적인 공공시설 개혁에 반하는 결과를 초래할 수 도 있다.

즉, 시 정부는 자산을 매각해 투자를 유치하는 데만 급급하고 권한의 이양과 효과적인 규제를 통한 성공적인 민·관 협력모델 수립은 어려울 수 있다는 것이다.

또한 이번 사례와 같이 인력재배치에 대한 책임을 사업자의 챔임 하에 두었을 경우 비용 상승과 조직 재구성에 따른 문제점이 수반될 수 있기 때문에 입찰 이전에 정부의 책임 또는 협력 하에 이러한 선결 작업이 마무리 되도록 사업을 구조화 할 필요가 있다.

일반적으로 BOT 프로젝트는 민간분야의 수처리 시설 건설과 운영에 필요한 기술 및 관리적 요소를 도입하는데 주안점을 두는 반면 푸동 프로젝트는 중국 물 시장에서 최초로 민간 기업이 물 공기업의 운영 및 관리 책임 하에 있는 상수도 관망사업 분야를 포함한 물 생산, 급·배수, 판매, 생산공정과 시설 운영 및 관리의 모든 물 관련 서비스를 통합 관리하고 특히, 누수율을 줄임으로써 수처리 물 공기업의 경영 효율성을 높이고자 했다.

다국적 물 기업인 베올리아는 상하이의 4개 상수도 공급회사(Minhang, Shibei, Shinan, Pudong) 중 하나인 푸동 지역 상수도 공급회사의 지분 50%를 2억4천만 달러를 투자해 인수했으며 이는 적정주가의 약 3배를 더 주고 인수한 것으로 알려졌다. 이후 2002년 9월에 ‘Shanghai Pudong Veolia Water Co. Ltd.(SPVW)’를 설립해 50년 계약 운영을 개시했다.

앞서 언급한 바와 같이 베올리아는 푸동상수도 공급회사와 함께 세운 합작회사를 통해 푸동지역의 상수도 관망을 직접 관리함으로써 소비자와 직접 대면하게 되었다는 것이 가장 큰 특징이다.

이 회사가 프로젝트에 확신을 갖고 사업에 참여한 이유는 푸동 지역의 상수도 관망 노후화에 따른 누수율이 총 공급량의 최대 30%까지 이를 것이라는 판단과 이런 누수율을 1%만 저감해도 기대수익률이 많이 올라간다고 예상했기 때문이다.

그래서 입찰 당시 베올리아는 초기 소비자층이 약 170만 명 정도이나 향후 3배 정도인 약 500만 명까지 소비자가 증가할 것이라고 생각하고 낮은 상수도 요금임에도 불구하고 사업에 참여했다.

이 외에도 단기적으로는 상수도 요금의 인상이 어렵다고 하더라도 상하이 정부가 지속가능한 수자원 활용에 관심을 갖고 있는 만큼 추후 수도요금 현실화에 따른 요금체계 개선 역시 실시할 가능성이 있다고 판단했기 때문이다.

 

이번 연구를 통해 국내 건설 기업 및 투자기관의 중국 수처리 시장 참여 시 고려되는 주요 위험요인에 대해 문헌조사와 시장 현황을 분석해 알아보았다. 사례분석 결과 PPP사업 유형에 따라 위험요인의 종류와 중요성이 달라질 수 있으며, 이러한 위험요인의 중요성을 사업 수행시 고려할 필요가 있음을 확인했다.

우리나라 국내 환경시장의 포화로 인한 추가 상승력이 부족한 현 시점에서 해외기업의 참여를 선호하고 모든 상하수도 분야를 개방한 중국 시장은 매우 매력적인 시장임에는 틀림없다.

그러나 위험에 적극적으로 대응하는 기업가정신의 부족과 단기성과 위주의 근시안적 기업경영, 개척의지의 바탕이 되는 경험의 부족, 그리고 해외 우량사업 발굴의 어려움 등이 극복해야 될 가장 큰 장애물로 여겨진다.

급변하는 중국 물 시장 형세와 정부 기관의 요구에 신속히 대응하기 위해서 이번 연구결과가 유용한 자료로 활용될 수 있기를 기대해 본다.

[문의= (051)200-7623 / jaehochoi@dau.ac.kr］