2011년은 OECD 창설 50주년이자, 화학물질 관리프로그램이 시작된 지 40주년을 맞는 해인 바, 지난 40년간의 OECD 화학물질 관리정책을 점검, 국내정책에의 시사점을 도출하는 것이 필요하다.

1960년대 화학산업의 비약적 발전 이래로 화학물질은 우리 일상 생활의 필수불가결한 요소로 대두(예: 페인트, 살충제, 컴퓨터, 의약품 및 화장품 등)됐다. 현재 화학산업의 생산고는 약 40억달러로 지구촌 GDP의 4.3%를 차지하며, 생산 및 사용량도 점증하는 추세(화학산업 생산량: 1970-1998년 8배 이상 증가, 1998∼현재: 2배 이상 증가)이다.
 
현행 OECD 화학물질 관리 프로그램은 1971년 산업용 화학물질의 안전성 관리로부터 시작, 점차 광범위한 화학물질관리로 확대되고 있다.

 □ 산업용 화학물질의 안전성 관리
1960년대 환경정책 태동기의 OECD 국가의 주된 환경이슈는 종말처리(end of pipe)에 기초한 국내 대기 및 수질개선이었다. 1962년「침묵의 봄」발간 이후, 수은(미나마타병), 카드뮴(이따이이따이병), PCB, 세베소(1976년) 및 러브캐널 사고(1978년) 등 화학물질 노출로 인한 안전성 문제가 우선순위로 부각됐다.   

화학산업의 다국적기업화, 안전성 관리를 위한 유해성 및 노출 평가정보의 개발 등으로 안전성 관리를 위한 국제협력을 중시하고 있다.
 
OECD의 화학물질 안전성 관리는 1971년도에 시작되었다. 1971년 설립된 환경정책위원회는 살충제 및 화학물질의 안전성관리를 업무에 포함시켰다.(Part I 프로그램: 특히 수은, PCB, CFCs 등에 초점) 1978년 화학물질 통제 특별프로그램 (회원국 추가펀드 제공)이 설립되면서 작업이 본격화, 동년 OECD 내에 화학물질위원회(Chemicals committee) 및 화학물질과(Chemical division) 창설됐다.(Part II 프로그램)

1983년 합동위원회(Joint Committee)가 설립, 2원적 구조(환경위원회 산하 Part I/화학물질 위원회 산하 Part II)를 조정했다. 1990년대초 회원국 추가 재정지원으로 살충제, 농약, 유전자변형생물체 등으로 업무영역이 확대되었고, 1992년 환경, 보건 및 안전성 프로그램(EHS)으로 확대 개편됐다.

 

주요 화학물질 안전성 관리정책
○ 시험 방법론의 조화: 화학물질 안전성 관리의 목적은 인간 및 환경을 유해화학물질로부터 보호하되 가장 효율적으로 추진하는 것이며, 이를 위해 화학물질 안전성 평가를 위한 방법론의 조화가 필요하다.

 
1980년초 이후 현재까지 147개의 실험지침(TGs: Test Guidelines)이 개발, 동의되었고 (24개 appenda, 137개 monographs 포함), 최근 국제동물보호협의회(ICAPO)를 중심으로 동물복지 측면의 보완이 활발하다. TG는 4개 영역을 포함하는데, ▲물리화학적 특성 ▲인간건강 효과 ▲생태계 효과 ▲분해 및 생체 축적이다.

 

○ 실험 데이터의 상호승인(MAD: Mutual Acceptance of Data): 1981년 OECD는 시험지침(TGs) 및 우수실험실 규정(GLP)을 사용, 생산된 실험데이타는 회원국간에 상호 승인토록 결정했다.

MAD 편익으로는 ▲중복실험 회피로 자원절감 ▲비무역장벽의 최소화 ▲실험동물의 사용량 및 고통 저감 ▲산업계의 공정한 게임룰 정착 ▲화학물질 위해성에 관한 국가간 상호이해 증진 등이다.

OECD 추정결과(Cutting Costs in Chemicals Management), MAD로 인한 경제적 이익이 연간 1억4,700만 유로에 달했다.

 

○ 신 화학물질(New Chemicals): 1982년 OECD는 신 화학물질의 시장유통 전 최소 요구자료를 권고(MPD: Minimum Pre-Marketing set of Data)하고, 통보 절차의 간소화 작업을 추진하고 있다. 관련 이사회의 권고사항은 통보데이터의 소유권, 기밀 데이터의 교환, 비기밀 데이터의 리스트이다.

 

○ 유해성 평가의 조화: WHO의 인간건강 위해성평가 도구상자와 대비, 환경 위해성평가 도구상자를 개발하고, 배출 시나리오 문서(화학물질 배출원, 생산과정, 경로, 사용패턴 등)를 개발했다.(현재 26개 문서) 노출 평가는 컴퓨터 모델링을 사용하여 화학물질의 환경 내에서 다매체 거동을 예측하는 데에도 활용되고 있다. 화학제품의 통보 및 등록에 정보기술을 폭넓게 활용하기 위해 OECD 표준 템플렛을 개발했다.(현재 총 98개)

 

○  유해성 분류 및 표시(HCL: Hazard Classification and Labelling): 화학물질의 분류 및 표시는 화학물질의 잠재적 유해성을 알리기 위해 유용하나 상이한 분류 표시체계는 무역장벽으로 작용하고 있다. 1992년 리우회의시 HCL이 화학물질 안전관리 6대 액션 아이템으로 확인 후 1994년 OECD는 GHS 마련에 착수, 2002년 유엔 차원의 합의를 도출했다.

 

○ 위해성 관리(risk management): 특정 화학물질 및 방법론: OECD 차원의 첫 위해성 관리 조치는 1973년 인간활동(농업, 펄프·제지업 등)에 기인한 수은의 저감조치 권고이다. 이어서 1973년, 1987년 OECD는 이사회 결정을 통해 PCB 사용의 단계적 철폐를 선언했고 이는 2001년 스톡홀름 조약으로 구체화했다.

1984년 OECD는 금지 또는 심히 제한되는 화학물질의 수출 관련정보의 교환에 관한 이사회 권고를 발하고, 이는 1998년 로테르담 협약으로 구체화했다. 1990년대초 OECD 회원국들은 5가지 화학물질(납, 수은, 카드뮴, methylene chloride, BFR)의 위해성 저감조치 도입여부를 조사하고, 납 및 BFR에 대한 위해성 관리/저감 조치를 도출했다.

 

○ 기존화학물질 안전성 평가의 부담 분담(Sharing the burden): 기존 화학물질 평가의 우선순위 관련, 5000개의 대량생산 화학물질(HPVs) 리스트를 만들고 정보자료세트의 스크리닝(SIDS: Screening Information Data Set)에 착수했다.(참고: 신 화학물질의 MPD에 비교됨)

SIDS는 SIDS 초기평가보고서(SIAR)에 반영되어 SIDS 초기평가미팅 (SIAMs)에서 논의했다. 2011년초 현재 총 1377개의 HPVs가 평가(국제화학물질협회ICCA 평가 914개 포함)되었고, eChemPortal 등을 통해 공개했다. IT 기술을 활용한 (Q)SAR Toolbox를 통해 더많은 화학물질(HPVs, non-HPVs)을 단기간에 평가할 가능성이 크다.

 

○ 화학물질 사고(Chemical Accident): 인도 보팔(1984년) 및 스위스 쉬바이처홀(1986년) 화학사고를 계기로 1988년 OECD는 국경초월 화학물질 피해에 관한 정보교환, 유해화학물질 사고의 예방 및 대응에 관한 공공 정보 제공 및 의사결정 과정의 공공 참여를 권고하고 있다. 1992년 OECD는 화학사고 예방, 준비 및 대응에 관한 지침(guiding principles)을 개발했다.(안전성 성과지표 포함)

 

○ 화학물질 배출 및 유통 대장(PRTR: Pollutant Release and TRansfer Registers): PRTR은 유해 화학물질의 데이터베이스 또는 목록으로서, 화학물질 공장에 의해 관계당국에 보고되고 이어 일반 대중에 공개했다.

1996년 OECD는 PRTR에 관한 지침 매뉴얼을 개발 보급하였고, PRTR 데이터 센터 및 PRTR 배출 추정기술을 위한 자원센터 지원했다.

 ○ 농약 및 살충제: 1992년 OECD는 농약 프로그램을 설치, 각국의 농약 등록 절차의 조화 및 평가과정의 상호 신뢰를 지원하고 있다. 산업계의 데이터 제출 포맷, 국가검토절차 등에서 조화를 모색하는 한편, 농약 위해성 지표 및 농약 사용·판매 통계 정비 및 최대 잔류한계(MRL) 설정 등에 관한 사업을 수행하고 있다. 한편, 1996년 살충제 프로그램을 발족, 살충제의 안전성 실험의 조화, 노출성 평가 등을 수행한다.

 

○ 새로운 기술
① 바이오테크 및 바이오 안전성
OECD는 1990년대 중반, 유전자변형 작물 등 바이오기술로 제품의 환경적 위해성을 평가하기 위해 바이오기술의 규제적 감시에 관한 프로그램을 설립했다. 주요 성과는 BioTrack 온라인 정보시스템의 구축 및 Consensus documents의 개발이다.

 

② 신식품 및 사료의 안전성
 1999년 OECD는 바이오기술로부터 파생된 신규 음식료 및 사료의 안전성에 관한 프로그램에 착수, 국가간 안전성 평가/관리 조화를 위한 Consensus documents 개발 등을 수행하고 있다.

 

③ 나노물질의 안전성
원자 및 분자 수준에서의 물질 조작을 통해 나노물질은 다양한 경제적 편익 (의약, 전기전자, 에너지 저장, 초경량 물질 등)을 제공하는 반면, 환경 및 건강상 잠재적인 악영향을 초래했다.

OECD는 제조 나노물질이 초래할 환경, 건강 및 안전상의 이슈를 다루기 위해 2006년 화학물질 위원회(CC) 산하에 제조나노물질 작업반(WPMN)을 설립, 현재 8개 프로젝트를 추진중이다.

특히, 13개 대표 나노물질에 대한 안전성 평가를 위한 스폰서십 프로그램을 운영, 기존의 화학물질에 대한 실험지침 및 방법론이 나노물질에도 적합하게 사용가능한 지를 평가한다.

○ 새로운 방법론 및 규제 수용(New methods and regulatory acceptance)
     - 동물복지
     ·OECD는 실험용 동물 활용에 있어 3R 원칙(Replacement, Reduction and Refinement)을 천명하고, in-vitro 실험지침 개발, 신 실험방법의 승인 및 규제적 수용원칙 마련 등을 추진
       ※ OECD (Q)SAR toolbox 및 in-vitro 실험은 동물복지에 크게 기여
     - 정량적 구조-활성 관계((Q)SAR)
     · 1960년 초 이래로 컴퓨터를 활용, 분자구조 특성에 근거하여 화학물질의 물리, 화학, 생물적 특성을 예측하는 방법이 활용
     ·2008년 (Q)SAR toolbox를 발표, (Q)SAR의 규제적 수용을 촉진  (화학물질을 카테고리화, 동일 카테고리 내의 화학물질의 실험을 대체)
     - 독성유전체학(Toxicogenomics)
     ·독성학과 유전체학의 합성어로서, 독성물질에 반응하는 체내 유전자 활동에 대한 정보를 다룸

   ○ 특별 프로젝트 (Special Projects)
     - OECD 환경전망: 화학물질 산업
     ·OECD 환경전망 2030에 따르면 “환경 및 제품 내의 화학물질”은 적색신호등에 포함됨
     ·화학제품 안전성 전망 관련, 1) 제품내의 화학물질 안전성 결정에 초점 강화; 2) 산업계의 완전 책임 및 안전성 데이터의 제공; 3) 화학물질 안전정보의 공공 전파; 4) 비회원국과의 협력 강화
     - 화학물질 관리의 비용절감
     ·2010년 발간된 “화학물질 관리의 비용절감”을 통해, EHS 프로그램(특히 MAD system)은 정부 및 산업계에 연간 1억 5300만 유로 절감효과를 가진 것으로 추산
     - eChemPortal
     ·2002년 요하네스버그 회의 후속으로, OECD는 2004년 화학물질안전성 정보에 관한 포털을 개발한 바, eChemPortal을 통해 화학물질 위해성 정보검색(16개 국가 및 국제기구 DB에 연계)
     - 바이오테크 및 식품안전: G8 정상회의
     ·1999년 독일 쾰른에서 모인 G8 정상은 바이오테크 및 식품 안전성에 대해 OECD 연구요청(2000.6월 오끼나와 회의에서 경위보고)
     ·2001년 “신 바이오테크 식품 및 작물: 과학, 안전성 및 사회” 컨퍼런스 개최  

    
   ○ 대외 지원(Outreach)
     - 1990년초 이래로 비회원국의 참여 활발(특히 바이오테크, 신 식품 및 사료, 나노물질 분야에서 두드러짐)
     - OECD의 화학물질 안전성 활동은 로테르담 협약, GHS 등 국제적 협약으로 결실을 맺음: IOMC를 중심으로 국제기구(ISO, WHO, FAO, ILO, UNITAR 등)와의 협력 강화

 

 EHS 프로그램의 성취, 강점 및 기회
   ○ EHS 프로그램의 성과(achievements)
     - 많은 도구, 방법론, 지침 및 데이터베이스 개발 및 보급
     - 방법론 및 절차의 조화 및 호환성을 통해 중복적 실험 억제를 통한 비용절감(연 1억 5300만유로 추정), 동물복지 증진 등에 기여
     - 화학물질의 보고 및 등록, 분류 및 표시의 표준화를 통해 비무역 장벽 최소화
     - 대량생산화학물질(HPV)의 SIDS평가 등 회원국간 업무 분담
     - 활발한 대외 협력(Outreach)을 통해 화학물질 안전성 정책의 국제적 수렴에도 기여
     - 화학물질 사고, 특정 화학물질의 규제 필요성, 신기술/신물질에 대한 정책적 관심 등의 상황에서 국제적 행동 틀을 제공
     - OECD를 통한 정책 토론을 통해 국가간 상호 이해를 증진

   ○ EHS 프로그램의 장점(strengths), 도전(challenges) 및 기회(opportunities)
     - EHS의 장점
     · 화학물질 위해성 평가 및 관리를 위한 실용적인 산출물 제공
     · 상호검토(peer view)를 통해 고품질 유도
     · 중복실험 회피로 비용절감, 업무분담, 무역장벽 최소화 등 경제적 편익
     · OECD 프로그램은 OECD 전문가 풀 활용, 강제적/권고적 규정의 선택적 적용 등에서 많은 장점을 지님
     · 토론, 결정과정의 투명성을 통해 이해관계자의 수용가능성 제고
     · 기타 국제협력 네트워크, 새로운 이슈 포착능력 및 유연한 대응, 정책결정자 및 전문가 풀, 규제자 및 과학자 공동협력 등
     - EHS의 난제(약점 또는 위기)
    · 회원국들의 기여에 의존하는 예산적 제약 (경제위기시 더 악화)
    · 쉬운 이슈들이 해결되고 점차 복잡다양한 이슈에 능동적 대처 요구
    · 정책 및 수단들이 보다 정치화되는 경우 합의도출에 어려움
    · OECD의 화학물질 생산량이 비회원국 대비 비중이 축소
    · 이슈의 복잡성, 참여국 확대 등으로 합의도출에 장기간 소요
    · OECD 환경전망 2030에서 4대 적색등(기후변화, 생물종다양성, 물, 화학물질 안전성)으로 확인되었으나 정책우선순위에서 뒤짐
    · 화학물질의 건강 및 환경영향에 대한 금전적 계량화의 어려움 및 무대응의 비용 추산 곤란

     - EHS의 기회
    · 세계화와 화학물질 생산패턴의 변화로 인한 더많은 국가의 화학물질 안전성 정책 고려   
    · 회원국의 예산 제약은 한편 OECD를 통한 업무분담 및 방법론 조화의 필요성을 증진
    · in-vitro test, (Q)SAR, 독성유전체학과 같은 새로운 방법론의 국제적 조화 필요성
    · IT 기술 및 컴퓨터 방법론을 통한 효율성 제고 가능성이 높아짐
    · 규제(정책) 결정자 및 과학자들이 함께 협력하여 새로운 실험, 방법론의 규제적 수용가능성을 높임
    · 유해 화학물질을 보다 안전한 대체물질로 전환하는데 유용한 실용적 도구 개발
    · 전통적인 쓰레기 관리와 화학물질 관리 간의 긴밀한 협력이 요망
    · EHS 프로그램은 혁신, 기술 융합을 통해 녹색성장에 기여 가능성

 

결론: 정책적 시사점
  OECD 화학물질 40년사 종합평가
   ○ 1971년 착수된 OECD 화학물질 프로그램(1992년 EHS 프로그램으로 변경)은 고품질 화학물질 방법론, 정책 등을 양산, 회원국, 비회원국, UN을 비롯한 국제사회에 기여

   ○ EHS 프로그램을 통한 화학물질의 안전성 관리를 선도, 환경적 기여 외에 경제적 비용 절감 (년 153 백만유로), 동물복지 증진, 비관세 무역장벽 최소화 등 사회 경제적 편익도 증진

   ○ 투명하고 공개적인 업무를 통해 비회원국 참여 및 성과물의 수용가능성 제고 (UN SAICM 협력을 통해 비회원국에 방법론 및 개념 확산)

   ○ EHS 프로그램의 성공은 회원국의 지속적인 전문성 및 재원분담에 기초하며, OECD 또한 새로운 정책 이슈에 신속히 대응할 책무

   ○ 지구촌 경제위기, 복잡다양화된 정책이슈, 비회원국의 비중확대 등의 문제(challenges)에도 불구,
     - OECD가 지닌 특유의 장점(학제적 전문가 풀, 강제적/권고적 규정의 유연한 적용 등)을 잘 살린다면, 향후에도 세계화, 새로운 이슈 대두, 융합기술화의 흐름 속에서 또다른 기회 창출 전망 

 

국내 정책에의 시사점
 ○ 화학물질 관리정책의 상대적인 낙후, 독자적 실험 및 평가관리 비용의 과다 등을 고려시, OECD를 통한 정책 공조가 환경적 효과성 및 경제적 효율성 차원에서 바람직함

  
○ 특히 OECD 결정이 EU 등 국제사회에서 규범화되는 동향을 주시, 국내경제/산업계 피해 최소화 및 선진 화학물질 관리정책의 도입
     - 특히 신 이슈로 대두되는 유전자변형생물체(GMO), 제조 나노물질(MNs)에 대한 국제적 규제동향을 분석, 국내 규범화 적극 검토