중국 음용 수자원보호법률제도의 혁신
(中國環保産業 2004년 1월 藍枏)

 

 

현재 중국 음용 수자원 오염은 포인트 오염과 구역성 오염이 결합되는 새로운 추세를 보이고 있다. 음용 수자원보호법률제도는 조준성이 부족하고 가능성이 떨어지며 제도간 상호 분할 심지어 저촉됨과 동시에 많은 법률공백이 존재하기에 음용 수자원의 악화를 초래하고 있다. 따라서 반드시 오염상황과 법률제도가 완벽하지 못한 현실을 정시하는 기초 위에 음용 수자원 보호법률제도를 완벽화해 음용 수자원에 대한 보호 및 개선을 강화해야 한다.

가. 중국 음용 수자원보호법률제도혁신의 필요성

중국 음용 수자원은 총체적으로 매우 풍부하나 1인당 점유량이 적고 분포가 불균형적이고 홍수 및 한재가 빈번히 발생해 자원성과 계절성 물 부족을 앓고 있다. 현재 전국 670여 개 대·중도시중 400여개 도시가 부동한 정도로 물 부족이 존재하며 연간 물 부족은 60억㎥, 일 부족량은 1천600만㎥를 웃돌고 있다. 그중 물 부족이 심각한 도시가 108개에 달한다. 물 부족으로 적지 않은 도시는 정시, 제한적으로 용수를 공급하고 있다. 매년 물 부족 혹은 물 공급 부족을 앓고 있는 도시인구가 약 4천만 명에 달하며, 일부 먼 변경지역과 섬에 5천만에 달하는 주민과 수천만에 달하는 가축이 음용수 난에 시달리고 있다. 적지 않은 지역에서는 물 부족으로 도시와 농촌간, 지역 간 물 쟁탈을 벌려 사회안정에도 영향을 미치고 있다. 지표수의 심각한 부족으로 점차 많은 사람들이 지하수의 채굴과 사용에 의존하고 있으며, 전국에서 약 2/3의 도시와 부분 농전이 지하수를 주요 공급 수원과 관개 용수로 이용하고 있다. 지하수 음용 수자원에 대한 무질서한 채굴 및 계획 관리가 부족한 채굴로 지하수위가 지속적으로 낮아지고 있으며, 깔때기형 면적이 확장되고 있다. 예를 들면, 북경시 지하수위는 매년 1m이상의 속도로 하강하고 있으며, 심각한 지역은 이미 30m이상 하강했으며, 4만개에 달하는 우물 중 약 절반이 정상적으로 물이 나오지 않고 있다. 특히 지표와 지하수자원은 심각하게 오염되어 음용 수자원의 위기를 가속화하고 있다. 중국 음용 수자원은 완벽한 법률법규로 오염에 대해 규제할 것을 시급히 요구하고 있다.

 

음용 수자원보호법률은 주로 "헌법"(1982년), "중화인민공화국 환경보호법"(1989년), "중화인민공화국 수 오염방지법"(1996년) 및 "중화인민공화국 수 오염방지법 실시세칙"(2000년), "중화인민공화국 물법"(1988년) 및 수정 후의 "중화인민공화국물법"(2002년), "음용 수자원보호구역 오염방지관리규정"(1989년) 등 법률법규에서 체현된다. 이들 법률법규는 음용 수자원보호에 대해 법률적 지원을 제공한다. 그러나 음용 수자원의 결핍성, 오염의 심각성과 보호의 절박성에 비해 십분 부족한 실정이다. 그 주요 문제는 다음과 같이 보여진다. 첫째, 상기 법률법규는 대부분 전통적인 계획경제체제 하에서 제정된 것으로 시장경제체제 하의 음용 수자원보호의 요구에 부응하지 못하고 있다. 두 번째, 법률은 대부분 금지, 한정적 규정에 그치고 있으며, 장려성 규정이 매우 적다. 수자원보호법률책임의 규정이 매우 적으며, 오염방지에는 부족하다. 세 번째, 법률제도는 많은 공백이 존재하며 특히 구역성 오염에 대한 유효한 법률규제가 부족하며 음용 수자원에 대한 보호에 불리하다.

 

음용 수자원보호는 전 세계적으로 공동으로 주목하는 문제이며 국외 많은 유효하고 타당한 법률규정이 제정되어 참조할 수 있다. 예를 들면, 미국 국회가 1974년에 제정한 "안전 음용 수법"(SDWA)이다. 그 목적은 음용 수 수질과 지하수 음용 수자원 보호를 제어하기 위한 것이며 미국환경보호국(USEPA)에 권리를 수여 받아 음용 수 안전을 보호하게 했다. 음용 수 안전을 보장하는 제일 근본적인 방법은 수원(지하수자원)에 대해 보호하는 것이다. 수원 보호는 하기의 4개 계획을 통해 실현한다. (1)우물 수원 보호계획(WHP), (2)유일 수원 함수층 계획, (3)지하 관개 제어(UIG) 계획, (4)수원 평가계획(SDWA 1996년 수정안 수권). 자료에 따르면 동 법은 미국의 음용 수자원에 대해 중요한 작용을 했다. 중국 음용 수자원 보호가 국제기준에 달하게 하기 위해 반드시 중국의 음용 수자원 보호법률제도를 완벽화해야 한다.

 

나. 중국 음용 수자원보호법률제도혁신의 구체 조치

국내외 음용 수자원보호 관련 입법을 종합해 보면, 중국 음용 수자원 법률제도의 혁신은 하기의 몇 개 분야를 포함해야 한다.

 

1) 음용 수자원 수질 기준 제도
수질기준은 정부가 반포한 일종 법규이며 그 목적은 인체건강을 보장하고 사회의 정상적인 활동과 인류의 생활조건 및 자연생태환경을 보호하기 위한 것이다. 각 국은 음용 수자원 수질기준을 제정 및 반포하였다. 세계위생기구도 음용 수자원 수질 기준을 반포했으며, 각종 화학성분에 대해 허용범위, 극대 한도 및 최대 한도에 대해 규정했다. 그러나 각 국 생활수준, 음용 습관과 기후조건이 부동하기에 음용 수 수질기준도 상이하다. 1974년 제정한 "안전 음용 수법"과 1986년에 제정한 "음용 수 기준 수정규칙"은 음용 수 수질 기준을 일종 제도로 수정했으며, 매 3년에 한번씩 수정하기로 했다. 미국 현행 음용 수 수질기준은 총 52개 조항으로 되었으며, 수중 각종 성분의 인체건강에 대한 영향 연구를 강조하고 있다. 중국은 1959년에 최초로 음용 수 수질기준을 제정했으며 총 16개 지표를 정했다. 1976년 23개 지표, 1985년 35개 지표로 증가해 현재까지 적용하고 있다.

 

"지표수 환경품질기준"에서 집중식 음용 수자원 1급, 2급 보호구역에 대해 2, 3급수질 기준을 적용하도록 정했는데 이는 국민의 안전을 최고로 하는 법률의 사상을 구현하고 있으며, 법률로 중대한 수요와 이익을 보호한다는 목적에도 부합된다.

 

음용 수와 음용 수자원 수질기준의 제정은 하기의 요구에 부합되어야 한다. 첫째, 위생안전이 믿음직해야 한다. 예를 들면, 염소를 추가해 소독만 한 생활 음용으로 공급되는 수원은 총 대장균이 L당 1,000개를 초과해서는 안 된다. 둘째, 화학성분은 인체에 무해해야 하며, 인체건강에 불량 영향 혹은 인체기관에 불량 자극을 주어서는 안 된다. 세 번째, 사용 시 불량 영향을 주어서는 안 된다. 예를 들면, 과다하게 높은 경도로 물때 형성 등이다. 네 번째, 고 불소지역과 지역성 갑상선 부종지역에서는 불소, 요드 함유량이 적당한 수원을 이용하거나 수요에 따라 예방조치를 취해야 한다. 상기 모종 지표를 초과한 수원을 음용 수자원으로 할 경우, 성, 직할시, 자치구 위생청(국)의 동의를 받아야 하며, 건강에 영향을 미치지 않은 것을 원칙으로 하며, 초과수준에 근거해 관계부처와 공동으로 적당한 처리방법을 연구 및 조치해야 하며 한정된 기간 내에 음용 수와 음용 수자원 수질기준의 요구에 달하도록 처리해야 한다.

 

2) 음용 수자원보호구역제도
음용 수자원보호구역제도는 공익성과 절대적으로 우선 보호하는 지도사상 및 안전원칙과 예방원칙을 구체적으로 철저히 실행하기 위한 것이다. 구체적인 요구는 다음과 같다. (1) 사람의 생존과 생명건강을 우선적으로 보호하며 사람들의 양호한 음용 수자원 생태환경을 보장한다. (2) 경제이익과 음용 수자원보호 생태요구가 모순될 경우, 우선적으로 음용 수자원보호요구를 감안해야 하며 눈앞의 경제이익을 위해 음용 수자원의 이익에 해주는 것을 방지해야 한다.

 

음용 수자원에 대해 우선 보호구역제도를 실시하는 것은 입법에서 규정해야 한다. (1) 명확하게 생활 음용 수 지표수원 보호구역과 지하수원 보호구역을 규정해야 하며, 상기 지역에 오수를 배출하거나 물 공급시설과 수원 보호와 무관한 건설항목을 신설 혹은 확장 건설하는 것을 금지해야 하며, 법률책임을 엄격히 규정해 음용 수자원 보호의 각종 조치가 법률적 의거가 있도록 해야 한다. 동시에 음용 수자원보호구역주변에 반드시 위생방호지대를 설치해 음용 수자원의 오염과 파괴를 감소해야 한다. (2) 음용 수자원보호구역관리기구를 전문 설치해 음용 수자원보호구역의 각종 업무에 대해 관리하도록 해야 한다. 동 기구와 국가 기타 기관의 관계를 명확히 규정해 기구간 협조와 권력의 행사를 촉진해 음용 수자원보호의 각종 업무가 실질적으로 추진되도록 해야 한다. 중국에서 음용 수자원 우선 보호구역내에서 음용 수자원보호를 목적으로 국가 기타 부문의 관할권은 음용 수자원보호구역 관리기구의 관할권의 버금으로 해야 한다. (3) 음용 수자원보호는 복잡한 동태적 과정으로 음용 수자원의 수질을 보호하기 위해 반드시 자동 감측을 실시해야 하며, 감측 데이터에 근거해 음용 수자원 수질 현황과 규칙 및 기술을 발굴해야 하며 그 발전추세를 예측해야 한다.

 

3) 긴급 처리제도와 지하 음용 수자원 보호제도

(1) 긴급 처리제도
음용 수자원은 오염되면 처리하기 어렵거나 처리할 수 없으며 인체건강에 대한 손해를 모면할 수 없기에 반드시 사전 경보와 위험 사건에 대한 긴급처리제도를 구축해야 한다. 음용 수자원에 위해 혹은 위해 가능한 사건 출현 및 발생, 인체건강에 대해 중대한 위해가 발생 혹은 가능할 경우, 반드시 긴급 가동 및 응급 행동을 실시해 생명건강을 보장해야 한다. 음용 수자원에 대한 보호를 최우선 목표로 하는 취지를 체현해야 한다.

음용 수자원오염사고와 재해에 대한 사전 경보와 응급을 포함한 긴급처리를 강화한다. 사전경보는 주로 음용 수자원 보호관리부문이 사전에 제정한 음용 수자원 감측 경보방안과 사고, 재해 응급 방안을 제정, 정보 테스트 강화, 전송, 분석처리와 발생가능 사고 지점, 정도 등 상황을 사전에 예측해 조직 실시하는 것이다. 외국 경험에 따르면, 음용 수자원오염 응급처리는 최소로 하기의 몇 개 분야에 대해 규정해야 한다. ① 음용 수자원보호감독관리부문의 사고조사, 감측, 처리, 보고와 통보 및 응급조치에 대해 규정, 오염사고의 발생을 방지하며, 사고발생초기에 즉시 조치를 취해 제지함과 동시에 오염과 위해 단위와 개인에 통보해 인체건강, 생명안전의 위해와 경제손실을 모면 혹은 감소한다. ② 한 개 이상 행정구역을 포함되는 음용 수자원오염사고가 발생 혹은 가능 발생에 대비한 통보제도에 대해 규정. 음용 수자원의 공동 보호를 실시하며 상류지역에 오염사고 발생 시 적기에 하류지역에 통보해 하류지역이 적기에 조치를 취하도록 해야 하며, 인체생명건강에 대한 손해와 재산 손실을 사전 방지 혹은 감소해야 한다. ③ 수자원오염사고와 재해 응급방안을 제정하도록 강제적으로 요구하며 비교적 많은 조항으로 명확하고 구체적으로 규정해야 한다.

사고와 재해 응급제도는 주로 하기의 내용을 포함한다. ① 수자원 오염사고와 재해응급 구제업무에 대한 각급 인민정부 행정장관 책임제를 명확히 규정하며, 각 관계부처, 단위를 통일적으로 지휘 및 조직하며, 사회역량을 동원해 각 부문, 단위와 개인이 응급구제지휘기구의 지휘에 복종하도록 하며, 응급구제의 긴급조치를 집행해야 한다. ② 수자원 오염사고와 재해방지응급 방안제도를 실행해 응급 구제 응급활동의 순조롭고 유효한 진행을 보장해야 한다. ③ 재해, 재해보고의 정확, 구체적이고 믿음성을 보장하기 위해 긴급 구조 응급에 실제 상황을 제공해야 하며, 사회안정을 보장, 수자원 오염사고와 재해 예보 통일 발표제도를 제정해야 한다. ④ 긴급 구조 강제 응급조치제도를 실시. 재해상황 확인, 재해범위 확정, 긴급 구조인원 조달, 임시 장비물자 징용, 인원 분산 배치 조직과 재산전이, 교통관제와 수역 격리, 봉쇄, 예비수원 개척과 응급 물 공급 등 조치를 포함한다. ⑤ 긴급재해구조 강제 응급의 사후처리업무의 지도원칙을 규정한다.

 

(2) 지하 음용 수자원보호제도 강화
지하 음용 수자원을 더욱 잘 보호하기 위해 지하 음용 수자원보호구역을 설치하고 지하 음용 수자원 일반 초과 채굴구역과 엄중 초과 채굴구역을 구분해야 한다. 지하 음용 수자원 초과채굴구역에 대해 지하수를 채굴하는 것을 엄격히 통제하고 재 관개조치가 없는 지하 음용 수자원 엄중 초과채굴구역에서 지하수를 채굴하는 것을 금지하며, 특수사정으로 채굴해야 할 경우 엄격한 심사절차를 밟아야 한다. 입법을 통해 지하 음용 수자원보호를 강조해 경량도로 오염된 수원 수질이 점차 회복되도록 해야 한다. 오염평가를 통해 오염이 비교적 심각한 수원지역에 대해 합리적으로 통제, 오염방지조치를 취해야 한다. 정화구역에 대한 건설을 통해 생태환경을 회복해 수분을 축적 보존, 수원 정화 및 보급수원에 대한 오염을 감소해야 한다. 오염감시구역의 설치를 통해 오염물의 동향을 감시해 적기에 보호조치를 취하고 돌발성오염사고발생을 방지해야 한다. 동시에 하기의 원칙을 준수해야 한다. 첫째, 지하수방지계획의 기초 위에 도시건설전체계획, 공업발전계획, 토지이용계획, 수원채굴계획, 환경보호계획을 결부해야 한다. 두 번째, 수문 지질단원의 특성, 함수층 암석구조, 지하수보급, 배출조건, 함수층 부동한 구역의 함수성을 충분히 감안해야 한다. 지하수 흐름, 속도, 수력경사도, 틈새밀도, 함수층두께, 채굴량, 강수보급량 및 함수층 변계 등 지표에 대해 충분히 파악해야 한다. 세 번째, 지하수탐사자료를 충분히 이용해 변화규율을 파악하고 보호구역오염물지표를 확정해야 한다. 이를 통해 지하 음용 수자원에 대해 유효하게 보호해야 한다.

 

4) 법률책임제도
음용 수자원보호 관련 법률의 실시, 집행을 보장하기 위해 법률책임에 대한 규정을 강화하고 점차 민사, 행정, 형사책임수단으로 음용 수자원의 보호를 보장해야 한다.

 

(1) 민사책임제도 완벽화
음용 수자원보호법에서의 민사책임제도는 단위 혹은 개인이 음용 수자원오염, 공공이익에 대한 침해행위에 대해 민사분야의 법률책임을 부담하는 제도이다. 이는 환경민사책임의 일부에 속하며 특수한 민사권리침해책임으로 전통적인 민사책임에 비해 선명한 차이가 있으며 다음과 같이 표현된다. ① 민사책임을 부담하는 구성 요소가 부동하다. 음용 수자원보호법에서 음용 수자원보호의 법정의무를 강조해야 하며, 권리침해행위의 위법성에 대한 강조를 전제로 하며, 권리침해의 객관성을 민사책임부담의 요소로 한다. ② 책임형식이 부동하다. 음용 수자원보호법에서 권리침해행위의 특수성으로 무과실 책임원칙을 적용해야 한다. 법률에 음용 수자원오염으로 손해를 입은 단위와 개인은 모두 법에 따라 손실배상을 청구할 권리가 있으며, "오염자"의 과실 여부를 불문한다고 규정해야 한다. 또 민사책임을 부담하는 방식에서 손실배상 외에 오염침해중단, 오염배제와 위험 해제 등도 포함시켜 음용 수자원을 절실히 보호해야 한다.

 

(2) 행정책임제도 완벽화
음용 수자원보호법에서의 행정책임제도는 행위자가 음용 수자원보호법의 관련 행정의무 혹은 일종 구체적이고 경미한 아직 범죄가 구성되지 않은 환경불법행위에 따른 행정제재를 부담하는 제도이다. 현재 위법자에 대해 각 국 음용 수자원보호법에서는 모두 행정책임을 부담해야 한다고 정하고 있으며, 대부분 국가의 행정제재는 상당히 엄격하다. 예를 들면, 미국이 규정한 행정처벌은 최고로 250만 달러에 달한다. 중국이 음용 수자원보호법에서 규정해야 할 행정책임 부담방식은 최소 행정처벌과 행정처분 두 가지를 포함해야 한다.

첫째, 행정처벌 : 국가 특정 행정기관이 음용 수자원보호법을 위반했으나 형사징벌에 달하지 않는 단위 혹은 개인에 안기는 제재이다. 음용 수자원보호법에서 구제조치와 징벌조치를 결부해야 할 것이다. 벌금, 명령에 따라 중단 혹은 철폐, 기한 내 시정 혹은 제거, 개선 등 행정처벌을 규정해야 한다. 행위자의 위법 형식 및 위해 정도 혹은 가능 위해 정도에 근거해 부동한 처벌기준을 규정해 처벌이 법과 도가 있도록 해야 한다.

두 번째, 행정처분 : 국가행정기관, 기업, 사업단위가 행정직속관계에 따라 관련 법률법규에 근거해 위법 실직행위(형사처벌에 미달)가 발생 시 소속 관계자에 대한 일종 제재이다. 행정처분의 종류는 "국가공무원잠정조례"를 참조해 집행할 수 있으며, 음용 수자원보호 전문기구와 기타 기구의 인원이 음용 수자원보호에 불리한 행위가 발생 시에도 동 규정에 근거해 제재해야 한다.   

 

(3) 형사책임제도 완벽화
음용 수자원보호법에서의 형사책임제도는 행위자가 음용 수자원보호법의 규정을 위반하고 엄중하게 음용 수자원을 오염시켜 인원 사상 혹은 공공자산에 심각한 손실을 입혀 범죄가 구성되어 형사법률책임을 부담해야 하는 제도이다. 음용 수자원보호에서 형법을 운용하는 것은 "최후의 수단"으로 현대 물 관리법 발전의 현저한 특성을 보여주고 있다.

중국의 "형법"은 환경범죄에 대해 무 과실책임원칙을 실행하고 있으며 추궁하는 것은 행위범죄이다. 이에 따라 많은 엄중한 환경오염사고가 엄격한 처리를 받지 못하고 있으며, 형벌처벌의 독특한 위협력을 과시하지 못하고 있다. 그러나 음용 수자원보호의 요구에서 출발해 반드시 음용 수자원범죄에 대한 처벌을 강화해야 한다. 음용 수자원범죄에 대해 무과실 책임원칙을 견지하는 것은 안건의 고소와 판결에 유리하며, 행위가 음용 수자원의 오염과 파괴를 구성하면 범죄가 구성되며 형사책임을 부담해야 한다. 이렇게 음용 수자원보호법에서 형사책임에 대해 무과실 책임제도를 규정하는 것은 권리침해의 객관성을 강조, 국가의 음용 수자원범죄에 대한 중시와 음용 수자원에 대해 강력하게 보호하려는 의지를 보여주고 있다.