관련 부서 연구에 따르면 향후 10년간이 중국 도시오수처리시설 건설의 최고 전성기에 이르게 되며 2010까지 도시오수처리 및 관망 건설 투자수요는 1,500억 위안에 달할 전망이다. 일부 지방정부에서는 도시오수처리시설 건설 시장화 과정에서 정부가 투자를 하지 않고 투자유치를 통해 건설수요를 만족시키며 또 빠르게 도시오수처리시설 건설비를 회수하게 되면 개혁이 성공적이라고 생각하고 있다. 사실은 그렇지 않다. 도시 공공사업의 개혁은 두 가지 목적을 갖고 있다. 첫째, 개인자본을 끌어들여 정부투자의 부족을 해결하고 둘째, 시장경쟁을 통해 투자와 시설의 운영효율을 높이기 위한 것이다. 여기서 강조할 것은, 투자유치가 정부의 투자부족을 보충하는 것이지 정부의 투자를 대체하는 것은 아니라는 점이다. 왜냐하면 정부재정이나 정부를 투자주체로 하는 융자가 오수처리시설 건설에 알맞는 자금으로 되고 있기 때문이다. 또한 각급 정부에서 일시적으로 자금이 부족하여 민간부문의 자금력을 빌리고 있기 때문이다. 오수처리시설의 운영은 반드시 과학적이고 규범화된 체제에서 실현이 가능하다. 그러나 현재 국내의 경우 규범화된 체제와 공평한 경쟁환경, 효율적인 가격제어 메커니즘이 구축되지 못했다. 따라서 현재 중국 오수처리분야의 시장화는 명확한 개혁목표와 수단이 필요하며, 오수처리분야의 특성에 따라 투융자 메커니즘을 구축하고 정부와 민간의 투자관계를 잘 처리하여 이미 제정한 목표를 실현해야 한다.

 

가. 중국 도시오수처리시설 건설 투융자 메커니즘의 발전과정 및 도전

1970-80년대에 北京, 上海, 廣東 등 지역에서 소규모의 오수처리장을 건설했고 일정한 규모를 갖춘 오수처리장은 1990년대 초기부터 건설하기 시작했으며 주로 국제금융기관과 외국정부의 증여(초기), 대출(후기) 자금을 이용했다.

중국에서 오수처리시설을 대규모적으로 건설하기 시작한 것은 1990년대 중반의 “제9차 5개년 계획”(1996년∼2000년)부터로 주로 중앙과 지방정부의 예산내 특별자금과 지방정부의 부대자금, 국채와 국제금융기구 그리고 외국정부의 대출을 이용했다. 통계에 따르면 전국 534개 오수처리시설 건설사업의 총 투자는 1,027억 위안, 그 중 국체자금, 예산 내 특별자금, 지방 부대자금이 전체 투자의 82.4%인 845.9억 위안, 은행(국가개발은행 포함)대출과 사회투자가 17.6%를 차지했다. 그러나 1998년까지 오수처리시설 건설에 대해 사회자금이 거의 참여하지 않은 셈이다.

“제10차 5개년 계획”(2001∼2005년)기간중, 중국 환경보호 투자수요 가운데 1,000억 위안의 자금이 도시오수처리장 건설에 사용되며 오수처리관망의 건설과 자금수요량이 뚜렷이 증가된다. 관련 부서의 통계에 따르면 “제10차 5개년 계획”기간 중, 도시오수처리 관망에도 상당규모 투자하게 된다. 국가발전개혁위원회, 건설부, 국가환경보호총국의 ≪전국 오수처리시설 건설계획≫ 요구에 따르면 2010년에 이르러 전국 도시오수처리율은 70%, 중점 유역과 동부지역의 오수처리율은 80%[중점 진(鎭) 포함], 중부와 서부지역은 각각 70%, 60% 이상(縣급 이상 도시 포함) 수준에 도달해야 한다. 이러한 목표의 실현은 정부의 공공자금만으로는 부족하다. 따라서 공공시설의 서비스 시장을 개방하고 오수처리 산업화, 시장화 개혁을 실시하는 것이 바로 이러한 문제를 해결하는 중요한 수단으로 되고 있다. 그러나 이는 정부의 자금투입이 필요하지 않다는 뜻은 아니다. 왜냐하면 민간 자금을 유치하는 것은 정부재정 부족을 보충하는 역할을 하고 있기 때문이다.
향후 5년 내에 중국 도시오수처리시설 건설은 새로운 문제에 부딪치게 되고 투융자구조에 변화가 발생하게 되는 데, 상응한 조치와 정책을 제정하여 필요자금을 확보해야 할 것이다.

(1)국채투자가 줄어들고 중앙 재정예산 내의 경상적 건설자금이 늘어나게 된다. 따라서 효율적인 정부투자 메커니즘을 구축하여 정부자금의 유도, 담보역할을 충분히 발휘해야 한다. 동시에 장기적으로 정부투자효율이 낮았던 문제점을 해결하고 정부투자사업에 대해 경제성 평가를 진행해야 한다.

(2)국제금융조직과 외국정부의 대출은 장기(천년)발전계획을 실현하기 위한 것으로, 비록 현재 세계에서 기초위생시설을 공용하는 사람이 절반 정도 줄어들었지만 유럽연합, 프랑스, 독일, 네덜란드 등은 중국의 급수, 배수시설의 건설을 지원하게 될 것이고 일본의 경우 ODA정책의 변화로 중국지원 자금이 줄어들게 된다.

(3)도시의 물사업(水業)은 이미 자금유치 단계에 들어섰다. 도시오수처리 기초시설의 투자특성을 분석해 볼 때 장기적이고 안정적이며 융자원가가 낮은 자금, 예를 들면 사회자본인 보험금 등이 투자유치 대상으로 되고 있다. 따라서 “개인투자자들이 자본시장에서 어떻게 이러한 자금을 이용하여 오수처리시설 사업에 투자하도록 할 수 있겠는가?” 하는 것이 정책성 난제로 되고 있다.

(4)오수처리 사업에 대한 민간 참여가 늘어남에 따라 “정부에서 어떻게 개인투자사업의 발전을 지원하겠는가?”하는 것이 난제로 되고 있다. 현재 중국은 “오수처리비에 대한 부가세 징수면제”, “도시급수 및 오수처리시설공정 설비에 대한 감가상각 가속” 등의 정책을 이미 제정하여 사회자금과 외국자금을 오수처리시설 건설?운영에 끌어들이고 있다.

(5)≪도시급수 절수 및 수지오염방지사업에 대한 통지≫(國發[2000]36號)에 따르면 “전국의 모든 도시는 관련 규정에 따라 빠른 시일 내에 오수처리비를 징수해야 한다. 각 지역에서는 도시급수가격, 오수처리표준을 조정할 때 우선 오수처리비 징수표준을 최소한 원가유지 수준에 도달하도록 하여 오수처리시설 건설 및 운영 수요를 만족시켜야 한다”고 요구하고 있다. 그러나 현재 오수처리비는 거의 사업성 부과금 성격을 띠고 대다수 도시의 경우 최소원가유지 수준에 도달하지 못하고 있다. 따라서 정부재정과 물 사용자 사이의 책임분담 비율을 확정하여 오수처리비의 성격을 명확히 해야 한다.

(6)오수처리장을 건설한 후, 원금과 이자 지불이 지방정부의 재정지출 부담으로 되고 있다. 예를 들면 삼협(三峽) 프로젝트 중, 중경 오수처리장은 오수처리 운영비용의 부족으로 50억 위안에 달하는 오수처리시설의 운영이 어려워지고 있다. 따라서 오수처리시설을 건설하는 과정에서 정부는 재정능력과 향후 경제발전 상황을 충분히 고려하여 현단계의 융자활동을 진행해 나가야 한다.
            
나. 중국 도시오수처리시설 건설의 투융자 메커니즘

1) 기본 특징
(1) 사회성
오수처리는 환경보호와 밀접한 관계를 갖고 있으며 비교적 강한 경제적 성격을 띠고 있으므로 오수처리는 정부의 책임이라 할 수 있다.
(2) 정부 부과 또는 기업의 대체 부과
(3) 오수 자원화
물은 순환특성을 갖고 있어 오수는 처리과정을 거친 후, 도시의 기타 유효 수원으로 될 수 있다.
(4)오수처리는 직접 최종 고객을 위해 서비스하는 것이 아니다.
오수처리는 사회성 서비스 사업으로서, 직접 최종 고객을 위해 서비스하는 것이 아니므로 일반 대중은 제품의 품질과 서비스에 대해 판단할 수 없다. 따라서 오수처리 서비스 질은 정부가 감독해야 한다.
위에서 서술한 오수처리 특성으로부터 알 수 있는바, 오수처리는 공공성이 비교적 강한 분야로 정부의 역할이 매우 중요하다. 특히 정부투자 및 민간 참여 면에서 정부의 정책적 지원이 필요한 것이다. 따라서 오수처리 분야에 대한 개인의 참여 그리고 시장화의 실현은 정부의 적극적인 정책 유도를 필요로 한다.   
 
2) 정부의 역할
오수처리 분야의 특성에 대한 기본입장이 정부부문의 역할을 결정하는 관건이다. 정부부문은 융자원가가 적고, 또 장기적으로 거액의 투자를 필요로 하는 오수처리시설로 놓고 본다면 정부 자금이 최적의 선택이 되고 있다. 동시에 정부는 오수처리 분야에서 줄곧 주요 투융자 주체, 투자유도, 투자담보 역할을 하고 있으며 정부의 3가지 기업지원 정책은 세수정책, 신용정책, 기업제품을 위한 시장제공이라 할 수 있다.
정부부문의 자금운영 능력이 강하고 자본운영 시장이 성숙된 국가, 예를 들면 미국은 정부를 위주로 공공시설 투융자사업을 벌리고 있다. 이러한 모델을 섀도 툴(s㏊dow tool)이라고 하는데, 전부의 원가를 회수할 수 없는 사업 또는 모든 리스크를 개발자 혹은 건설, 운영자가 부담해야 할 사업 등에 적용할 수 있다. 이러한 사업은 정부에서 결정한 이윤율이 비교적 낮은 사업으로 중앙의 중점 프로젝트(예를 들면 삼협(三峽)댐 주위의 오수처리장 건설) 또는 PPP(공공부문과 개인부문의 협력 관계)사업이 될 수 있다. 동시에 사업관리부문(국채, 지방채권, 정부기금, 재정, 특별자금, 전문 세수, 국가정책성 은행 또는 신용담보, 사업 수혜자)에서 자금을 마련한 후 프로젝트를 청부업체에게 제공할 수 있다. 관리부문은 정부의 한 개 부서 또는 국가의 정책성 은행, 지방정부, 비영리조직, 민간기구가 될 수 있는데 반드시 채권발행 권한이 있어야 하며 법률상에서 채무의 면세 특혜를 명확히 규정해야 한다. 그리고 민간부문의 자금사용, 운영관리 효율이 높으므로 건설?운영자는 개인기업이 될 수 있다. 상기 사업은 시장요소의 영향을 받으므로 정부의 환경보호정책 실행과 사회정책의 집행에 유리하다.
   
3) 정부 정책성 투자의 응용
도시오수처리 분야는 각국 정부의 정책성 투자의 주요 대상이 되고 있다. 특정 사업에 대한 직접적인 투자는 정책성 은행에서 할 수 있는 외에, 또 정책성 개발은행, 국제금융개발조직과 상업은행이 채권단을 조직하여 중점 유역, 중점 호수의 오수처리사업에 저(低)이자 대출을 제공할 수 있다. 정부는 동 사업의 실시단계에서 두 가지 점에 유의해야 한다. 첫째, 명확한 사업목표를 제공해야 한다. 즉 환경, 사회, 경제효율을 높이고 금융기관의 심사 및 정보제공 기능을 통해 사업의 타당성 및 정책시행 효율을 향상시켜야 한다. 둘째, 전문가를 파견하여 사업실시, 관리를 감독하고 문제를 발견하여 정책을 완비시켜야 한다. 민간부문이 참여할 때에는 엄격한 심사절차를 거쳐야 하고 개인부문의 오수처리시설 건설과 관련된 정책성 대출정책을 제정해야 하며 실시과정에서 절차를 간소화하고 관리원가를 감소시켜야 한다. 여기서 우리는 저(低)융자원가의 수혜자는 기업이 아니라 소비자 또는 저(低)수익자라는 점에 대해 정확히 인식해야 한다.

 

4) 기업 융자환경
1990년대 후반부터 다국적 회사는 이미 중국의 오수처리사업에 적극 뛰어들었다. 그러나 이후 베올리아(Veolia, 프랑스회사)를 대표로 하는 외자기업은 기술수출 또는 오수처리장의 운영·관리에 보다 많은 신경을 쓰고 있다. 따라서 중국 물사업(水業)시장의 주체는 국내 기업이라 할 수 있다. 현재 국내 오수처리분야의 기업은 투자형 기업(예를 들면 北京首創), 시정배수회사(예를 들면 北京排水그룹), 공정형, 설비생산형 기업(예를 들면 桑德그룹) 등으로 구분할 수 있다. 상기 3가지 기업의 융자루트와 융자환경은 서로 다르다.(표1참조)

 

합자기업과 자본운영회사의 직접 또는 간접적인 융자환경은 시정배수회사와 설비형 기업보다 훨씬 우월하다. 왜냐 하면 시정배수회사는 아직 사업기관 운영 모델에서 벗어나지 못했고 역시 국유기업 성질에 속하고 있기에 정부를 대신해 많은 채무를 짊어지고 있다. 따라서 시정배수회사는 상업은행의 대출을 하기가 힘든 상황이고 또 직접 시장을 향해 자금을 마련할 루트가 없는 것이다. 설비형 기업의 융자루트는 비교적 단일하며 시장융자환경이 좋지 못하다.
 현재 국제적으로 통용되는 BOT융자방식은 중국에서 적응되지 못하고 있는데, 근본 원인은  중국의 투융자 체계가 표준BOT의 융자방식을 지원하지 못하고 있기 때문이다. 그리고 현재 중국의 상업은행은 주로 단기상업대출을 위주로 하고 있고, 투자자가 자금을 얻기 위해서는 거의 자산을 저당하는 전통적인 방법을 사용하고 있다. 따라서 중국 관련부문은 BOT사업의 융자시간을 늘리고 또는 BOT사업회사로 하여금 정책성 대출을 받을 수 있도록 조치를 강화해야 한다.
        
다. 문제를 해결하는 데 있어서 관건은 오수처리비가 아니다.
국가발전개혁위원회, 건설부, 국가환경보호총국의 ≪도시오수, 쓰레기처리의 산업화 발전에 관한 의견≫요구에 따르면 국내의 모든 도시는 2003년말까지 오수처리비를 징수해야 하고, 중점 유역의 경우 2005년말까지 오수처리비 표준을 원가유지 수준에 도달하게 해야 한다. 동시에 ≪의견≫은 원가유지 수준에 도달하지 못하는 지역에서는 오수처리비의 최저 부과금 표준을 제정해야 하고, 오수처리 부과금이 0.8위안/톤 표준에 도달하지 못하는 도시에 대해서는 국가에서 자금을 지원하지 않는다고 밝혔다. 오수처리비 징수를 강화하고 오수 배출자와 수혜자로부터 오수처리비를 받아내는 정책을 제정하는 것은 매우 중요한 사업이다. 그러나 현재 사람들은 오수처리비 징수에 대해 두 가지를 잘못 인식하고 있다. 첫째, 오수처리비의 높고 낮음을, 동 지역 물사업(水業)의 시장화 개혁 성패 여부를 평가하는 표준으로 삼고 있어 일부 기업은 오수처리비 인상을 영리수단으로 삼고 있다. 따라서 우리는 오수처리비가 개혁의 성과를 반영한다고 인식해야 할 것이다. 그러나 현재 중국의 경우, 상기 사업을 전개하지 못했으므로 가격관리부문에서는 합리적인 오수처리비 표준을 내놓지 못하고 있는 실태다. 둘째, 오수처리비를 징수하지 못하고 있는 도시는 거의 경제발전이 낙후하고 수자원이 부족하며 환경압력이 큰 지역으로, 이러한 지역에서는 투자를 완전히 회수하지 못하고 있으므로 정부의 자금지원이 매우 중요하다. 그리고 오수처리비 징수문제는 정부, 생산자와 소비자 사이의 이익분배 문제에 속하지만, 현재 오수처리비를 제정, 조정할 때 국가재정, 기업이익, 소비자 3자 사이의 관계를 명확히 확정하지 못하고 있고 또 오수처리를 원가유지 분야로 정하고 있지만 징수표준을 제정할 때 완전한 원가를 적용해야 하는지 그렇지 않으면 비(非)완전 원가를 적용해야 하는지 하는데 대해 의견이 통일되지 않고 있다. 이외에 오수처리비와 관련된 법률이 완비되지 못하여 일부 지방의 오수처리비 제정사업은 과학성을 상실하고 있다. 장기적인 차원에서 분석할 때, 오수처리비는 완전원가 부과금의 길을 걸어야 한다. 유럽의 많은 국가에서는 이미 오수처리의 공공물품 속성한계를 타파했는데, 이는 정부의 오수처리장 건설, 운영자금이 부족한 것이 아니라 수자원 부족 차원에서 소비자의 절수행위를 강화하기 위한 데 목적을 두고 있기 때문이다.
              
라. 지역분류에 따른 지도
중국의 오수처리시설은 지역별로 오수처리관망과 오수처리장을 분류하여 건설해야 한다.(도표2 참조)

 

표2 중국 도시오수처리시설 건설 투자의 지역별 발전방향

 

 
환경자원이 취약하고 경제발전이 낙후된 지역의 경우, 중앙정부와 국제개발금융기관의 자금이 주요 역할을 발휘해야 하며 지방정부에서 오수처리비에 대해 정부보조 조치를 실시할 수 있다. 동남연해 지역과 일부 대도시에서는 사회자본을 적극 도입해야 하며 특허경영 사업을 전개하여 투자를 완전히 회수해야 하고 사회보장 사업을 통해 저(低)수익자에 대해 보조조치를 취해야 한다. 이러한 지역의 지방정부에서는 이러한 투자를 지불할 수 있는 것이다. 따라서 수질환경처리 예산에 동 부분의 자금을 남겨두어야 하며, 현지의 수질환경 생태보호에 투입해야 한다. 남수북조(南水北調) 프로젝트의 경우, 만일 원가를 완전히 회수할 수 없다면 동 예산금액을 물세에서 보조해야 한다.

 

마. 결론
현재 오수처리는 비교적 강한 준(準) 공공물품의 속성을 지니고 있기에 국채와 정부 재정의 예산내 지출이 제1투자 주체로 돼야 하며 동시에 정책성 은행이 큰 역할을 발휘해 오수처리시설 건설에 장기적인 저(低)이자 대출을 제공해야 한다. 동시에 BOT사업의 융자환경을 보다 완비시키고 BOT사업의 융자기간을 늘리며 또는 BOT사업을 추진하는 회사로 하여금 정책성 대출을 받을 수 있도록 해야 한다. 오수처리비의 확정은 정부, 생산자와 소비자 사이의 이익분배 문제로서, 반드시 지역의 수자원과 환경상황을 종합 고려하여 점차 완전원가 가격제정을 실현해야 한다. 동남연해지역, 중서부지역과 중서부 대도시 또는 중서부 중점 호수, 중점 유역 수자원보조지역의 경제발전수준, 자본시장 조건, 투자유치능력과 발전전략은 서로 다르므로 정부는 현지 실정을 고려하여 구체적인 중장기 오수처리시설 건설 및 운영관리 투융자계획을 제정하여 오수처리 분야의 건전한 발전을 추진해야 한다.