1991년 지방자치가 본격 시행되면서 지방행정에 많은 변화를 가져왔다. 그 중에서도 지방자치단체의 자치법규인 조례의 기능이 강화되면서 조례 제정의 중요성이 증대되고 있다.

 

조례는 지방자치단체와 주민을 대표하는 지방의회와의 협의를 통해 제정되는 자치법규이다. 민간위탁은 지방자치단체·민간기관·주민이 모두 관계가 있는 정책이기 때문에 민간위탁에 대한 지방자치단체 조례의 제·개정이 중요한 문제로 대두되고 있다.

 

이러한 조례와 함께 지방자치단체와 민간기관과의 계약도 민간위탁의 중요한 시사점 중에 하나이다. 매년마다 민간위탁 업체선정 과정의 문제점이 지적되고 있다. 이는 민간위탁 계약의 절차가 아직 미흡하다는 것이고, 이에 대한 문제 해결이 시급한 실정이다.

 

 

1-1. 조례의 정의
조례(條例, Ordinance)는 지방자치단체 의회가 제정하는 자치법규이다. 이것은 법령의 위임과 지방자치단체의 자체 발의를 통해 제정이 가능하다는 점에서 지방자치단체 장을 통해 제정이 가능한 규칙과 구별된다.

 

지방자치단체의 조례는 자치권의 전권능성으로 인해 자치업무 수행에 관한 모든 사무분야를 대상으로 한다. 그러나 법질서의 통일성을 위해 지방자치단체는 법령의 범위 안에서(헌법 제117조 제1항, 지방자치법 제22조) 그 사무에 관한 조례의 제정이 인정되며, 시·군·구의 조례나 규칙은 시·도의 것들을 위반해서는 안된다(지방자치법 제24조). 또 주민의 권리제한이나 의무부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다(지방자치법 제22조).

 

1-2. 조례의 제정과정
조례안은 조례를 제정하거나 개정하기 위해 발의 또는 제출되는 의안을 말한다. 조례 제정절차는 크게 조례안 발의, 조례안 심의 및 의결, 조례안 공포 및 발효 3가지 절차로 이루어져서, 지방의회가 그 결정권을 가지고 있다. 조례제정의 일반적 과정은 아래와 같다.

 

 

▲ [그림 1] 조례 제정 과정

 

2011년 6월, 법제처 및 자치법규 정보 시스템을 활용, 전국 지방자치단체 하수처리시설 민간위탁 조례 현황을 분석한 결과, 전국 246개 지방자치단체 중 41개만이 민간위탁 개별조례를 제정·운영하는 것으로 나타났다.

 

이것은 여타 전문적 시설관리 사무와 비교할 때는 많다고 할 수 있으나, 거의 모든 지방자치단체가 하수처리시설을 보유하고 있고, 이를 대부분 민간위탁 방식으로 운영하고 있는 것을 생각하면, 그 수가 적다고 평가된다. 향후, 특히 하수처리시설을 민간위탁 중인 지방자치단체는 이에 대한 개별 조례를 제정하여 운영하는 것이 합리적일 것이다.

 

 

현재 하수처리시설 민간위탁 분야에는 표준 조례안이 없는 상황이어서, 지방자치단체가 상황과 여건을 따라 다양한 내용을 만들었는데, 감사원과 국민권익위원회는 이의 문제점을 지적한 바 있다.

 

한국민간위탁경영연구소는 이에 기존의 다양한 조례안들을 살펴보고, 감사원 등의 지적사항을 반영하여, 하수처리시설 민간위탁 표준 조례안을 다음과 같이 구성해보았다.

 

 

▲ [표 1] 하수처리시설 민간위탁 표준 조례(안)

 

대부분의 지방자치단체가 하수처리시설을 민간위탁으로 운영하고 있으나, 개별조례 형태는 드물고 있다고 하더라도 그 내용이 상세하지 못한 문제점이 있다. 향후에는 지역적 여건과 하수처리시설 민간위탁 관련 사항을 보다 철저히 규정한 상기와 같은 하수처리시설 개별조례를 제정할 것을 제안하며, 여건상 부득이 어려울 때는 자체 지침이라도 만들어 적극 활용해야 할 것이다.

 

 

계약(契約, contract)은 복수 당사자의 반대방향 의사표시의 합치로써 이루어지는 법률행위를 말한다. 넓게는 단독행위, 합동행위와 대립되며, 그 효과가 대립적·교환적으로 나타난다.

 

이것은 그 내용에 따라 물권계약, 채권계약, 신분계약 등으로 구분하며, 이 중 채권계약을 좁은 의미의 계약이라고 한다. 계약은 일반적으로 좁은 의미의 것을 말하고, 사무관리·부당이득·불법행위와 함께 채권(債權)의 발생원인이 된다.

 

 

6-1. 계약의 형태 및 방법
「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」은 계약을 크게 계약목적물, 계약체결형태, 계약체결방법에 따라 분류한다. 계약목적물별 유형에는 공사계약, 물품제조·구매계약, 용역계약이 있다.

 

계약체결형태별 유형에는 확정계약, 개산계약, 총액계약, 단가계약, 장기계속계약, 계속비계약, 단년도계약, 공동계약, 단독계약이 있는데, 기타로 종합계약, 사후원가검토조건부계약, 회계연도 개시 전 계약, 에너지 절약 사업계약이 있다.

 

계약방법별 유형에는 일반경쟁입찰계약, 제한경쟁입찰계약, 지명경쟁입찰계약, 수의계약, 소액수의계약이 있는데, 기타로 희망수량 경쟁입찰계약, 2단계 경쟁입찰계약, 분리입찰계약, 협상에 의한 계약이 있다.

이러한 계약 중 민간위탁으로 가장 많이 사용하는 방법은 계약체결형태별은 확정계약, 총액계약, 단년도계약, 단독계약이고, 계약방법별은 일반경쟁 입찰계약, 일반수의계약이다.

 

 

낙찰제란 입찰업체의 우열을 가리는 과정을 말하는데, 그 방식에 따라 다양한 종류가 있다. 낙찰제의 종류로는 최저가 낙찰제, 적격심사제, 종합낙찰제, 2간계 경쟁입찰제, 규격가격분리 입찰제, 희먕수량 입찰제, 유사물품 복수경쟁 계약입찰, 협상에 의한 계약이 있다. 이러한 낙찰제 중 민간위탁으로 가장 많이 사용하는 유형은 적격심사제와 협상에 의한 계약이다.

 

 

▲ [표 2] 계약의 종류

 

7-1. 하수처리시설 민간위탁기간 현황
2011년 전국 지방자치단체 하수처리시설 운영관리 위탁기간을 분석한 결과, 하수처리시설 민간위탁 총 126건 중 위탁기간이 1년은 19건, 2년은 10건, 3년은 57건, 4년은 2건, 5년은 19건, 10년 이상의 복합위탁(BTO, BTL, 수자원관리공사 운영 등)은 19건으로 분석되었다.

 

분석 결과를 보면 하수처리시설의 민간위탁은 대부분 단순위탁으로 운영하고 있었으며, 계약기간은 주로 3년 계약을 체결하고 있었다.

 

 

▲ [그림 2] 2011년 하수처리시설 민간위탁기간

▲ 2011년 전국 지방자치단체 하수처리시설 운영관리 위탁기간을 분석한 결과, 하수처리시설 민간위탁 총 126건 중 위탁기간이 1년은 19건, 2년은 10건, 3년은 57건, 4년은 2건, 5년은 19건, 10년 이상의 복합위탁(BTO, BTL, 수자원관리공사 운영 등)은 19건으로 분석되었다. 사진은 평택 통복하수처리장 전경.

 

7-2. 하수처리시설 민간위탁 위탁비 지급방안 현황
실제 위탁비 지급현황을 살펴보기 위해 2011년 하수처리시설 위탁 입찰공고 현황을 분석하였다. 2011년 민간위탁 하수처리시설 위탁 입찰공고를 낸 지방자치단체는 울산광역시, 광주광역시, 수원시, 영천시, 김제시, 안산시, 부안군, 증평군, 해남군, 고성군, 평창군, 청원군의 총 12개 지방자치단체였다.

 

입찰공고 분석 결과, 평창군을 제외한 나머지 11개 지방자치단체는 총액계약으로 위탁관리비를 지급하는 것으로 나타났다. 이처럼 대부분의 하수처리시설의 위탁관리비 지급방법은 총액계약으로 시행되는 것을 알 수 있다.

 

 

▲ [그림 3] 하수처리시설 위탁관리비 지급방법(2011년)

7-3. 하수처리시설 민간위탁 입찰 현황
하수처리시설의 민간위탁 입찰 현황을 알아보기 위해 2011년 전국 지방자치단체 하수처리시설 민간위탁 입찰현황을 분석하였다.

 

입찰방법을 살펴보면 울산광역시, 광주광역시, 영천시, 김제시, 해남군, 고성군의 6개 지방자치단체는 제한경쟁을 실시하였고, 수원시, 안산시, 부안군, 증평군, 평창군의 5개 지방자치단체는 일반경쟁을 실시하였으며, 청원군은 지명경쟁을 실시한 것으로 나타났다.

 

 

▲ [그림 4] 하수처리시설 입찰방법(2011년)

 

7-4. 하수처리시설 민간위탁 계약방법 현황
하수처리시설의 민간위탁 계약방법 현황을 알아보기 위해 2011년 전국 지방자치단체 하수처리시설 민간위탁 입찰현황을 분석하였다.

 

12개 지방자치단체의 계약방법을 살펴보면 안산시, 김제시, 수원시, 부안군, 증평군, 해남군, 평창군의 7개 지방자치단체는 환경부 지침 기준의 기술·가격분리입찰을 실시하였고, 광주광역시, 고성군, 청원군의 3개 지방자치단체는 적격심사를 실시하였으며, 영천시는 수의계약, 울산광역시는 협상에 의한 계약을 실시하는 것으로 나타났다.

 

 

▲ [그림 5] 하수처리시설 위탁 계약방법(2011년)

 

하수처리시설 민간위탁은 장기간(10년 이상)으로 계약할 경우, 관리의 용이성, 운영의 안정성, 기술축적에 따른 시설운영의 최적성 등을 도모할 수 있다. 그러나 이 경우 계약내용 개선이 곤란하고, 불성실업체와 계약체결 시 부실운영의 장기화 등이 우려된다.

 

따라서 위와 같은 시행착오를 방지하기 위해 하수처리시설 민간위탁 계약기간은 환경부 공공하수도 관리업무 위탁지침(2012. 4)을 준용, 장·단기계약의 장단점을 절충하여 3년 정도로 하되, 기간 만료 시 경영평가 등을 통해 연장계약을 고려, 시설관리 감독기능을 강화해 나가야 할 것이다.

 

하수처리시설 민간위탁 위탁비 지급 방안으로는 총액계약과 단가계약이 있다. 총액계약은 하수처리량과 무관하게 위탁비를 지급할 수 있어서 시행이 간편한 장점이 있다. 반면, 단가계약은 위탁비 지급 방식을 통해 비용절감이나 신기술 도입을 촉진할 수 있으나, 하수처리량 측정치 신뢰도에 문제가 있을 수 있다. 현재 하수처리시설 등 시설에 대한 민간위탁 사무의 위탁비 지급방식은 대부분 총액방식이지만 지역적·업무적 특수성을 적절히 반영하여 지급방식을 결정해야 할 것이다.

 

하수처리시설 민간위탁 입찰 및 계약방법은 대부분 제한경쟁과 일반경쟁을 통해 입찰을 실시하고 가격분리입찰 혹은 적격심사로 업체를 선정하는 것으로 나타났다. 하수처리시설을 민간위탁으로 운영할 계획이 있는 지방자치단체는, 앞의 민간위탁 계약절차를 따라 종합적인 검토를 실시하여, 공정하고 전문적이며 효율적인 계약절차를 구축, 최적의 업체를 선정하도록 해야 할 것이다.

 

 

▲ 하수처리시설 민간위탁 계약기간은 환경부 공공하수도 관리업무 위탁지침을 준용, 장·단기계약의 장단점을 절충하여 3년 정도로 하되, 기간 만료 시 경영평가 등을 통해 연장계약을 고려, 시설관리 감독기능을 강화해 나가야 한다.

 

앞서 설명한 계약관련 사항을 모두 검토한 후에는 하수처리시설 민간위탁 입찰에 관련된 서류를 준비하여야 한다. 입찰에 필요한 서류에는 입찰공고문, 업무에 대한 과업지시서, 제안요청서, 위·수탁계약서가 있다.

 

9-1. 입찰공고문
입찰공고문이란 계약 내용과 해당 업체들을 모집하기 위한 공고문을 말한다. 입찰공고문에는 공사명, 공사위치, 공사기간, 공사개요, 추정금액, 기초금액, 자격조건 등이 제시되어야 한다. 입찰공고문의 내용은 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」제36조에 자세히 명시되어 있다.

 

9-2. 과업지시서
과업지시서는 해당 용역에 대하여 달성해야 할 최종 목적물을 만들어 내는데 있어 지켜야할 사항을 기술한 것으로 용역계약서 상의 발주처가 수탁자에게 요구하는 과업에 대해 정해진 소정의 양식을 작성한 서류이다.

 

과업지시서에는 과업의 개요, 일반사항, 세부 업무수행, 성과품 제출 등과 같은 용역의 수행범위나 대상, 방법, 결과물의 종류와 형태, 수량, 납품 기한 등을 상세히 기술하여 작성할 필요가 있다.

 

9-3. 제안요청서
제안요청서란 발주기관이 해당 업무를 담당할 업체를 최종적으로 선정하기 전에 업무에 관한 요구사항을 체계적으로 정리한 문서를 말한다. 제안요청서에는 제안서의 작성순서, 각종 제출 증빙자료, 제출기간, 평가항목, 평가점수 등 제안서 작성에 대한 전반적인 부분이 기술되어야 한다.

 

9-4. 위·수탁계약서
위·수탁계약서란 사무나 시설을 위탁하기 위해 만든 계약서를 말한다. 위·수탁계약서는 민간위탁을 진행하는 데 있어 매우 중요한 문서이다. 민간위탁 운영에 대한 법적인 운영 근거 자료가 될 뿐만이 아니라 운영상의 문제점과 책임을 가릴 수 있는 중요한 수단이기도 하다.

 

미국의 경우에는 이러한 위·수탁계약서의 내용을 자세히 기술하여 운영의 효율성을 증대시키고 있다. 또한 민간위탁 성과평가를 하는 데 있어 계약서 이행 부분을 중요한 지표로 선정하여 위·수탁계약서의 중요성을 강조하고 있다.

 

미국 샌디에이고시 사례로 도급계약자 성과평가 양식 중에서 ‘계약문서’를 평가하고 있다. 즉, 발주처와의 협의한 내용인 위·수탁계약서를 제대로 이행하고 있는 가를 평가하고 있는 것이다.

 

국내의 성과평가에서는 위·수탁계약서 이행부분을 평가하고 있지는 않다. 그러나 선진국과 같이 효율적인 민간위탁을 운영하기 위해서는 위·수탁계약의 내용을 자세히 기술하고, 이에 대한 성과평가가 동반되어져야 할 것이다.