런던협약 ‘96의정서’는 사실상 런던협약의 개정의 성격을 갖는다. 무엇보다도 중요한 점은 본 의정서에서는 투기 물질을 규제함에 있어서 런던협약과는 달리 원칙적으로 허용되는 물질 아니면 모든 물질의 투기를 금지하고 있다는 점이다. 이렇게 함으로써 폐기물의 해양 투기를 더욱 강력하게 규제할 수 있게 되었다.

 

‘96의정서’ 부속서 1에서는 투기가 허용되는 물질은 △준설물질 △하수오니 △산업가공처리 과정에서 발생하는 어류폐기물 혹은 다른 물질 △선박(vessels), 플랫폼 및 인공해양구조물 △비활성, 무기질의 지질 물질 △자연적으로 발생한 유기물질 △철, 강철, 콘크리트나 이와 유사한 물질로 이뤄진 대형물질 등으로, 이 물질을 제외하고는 불가항력의 경우를 제외하고는 어떠한 경우에도 투기가 금지된다.

 

해상 소각의 경우에는 런던협약에서 개정을 통해서 금지되었는데 1996년 의정서는 해상 소각 금지를 특히 제5조에서 명백히 하고 있다. 또한 제6조는 덤핑이나 소각을 위한 폐기물이나 여타의 다른 물질의 수출을 할 수 없도록 금지하고 있다. 의정서에서도 의정서에 따른 허가를 발하는 권한의 국내 당국으로 하고 있는 점에서는 런던협약과 동일하다. 다만 의정서 이행의 중요성 측면에서 제11조에서는 이행을 촉진할 수 있는 절차와 메카니즘을 수립할 것을 촉구하고 있다.

 

런던협약과 달리 ‘96의정서’에서는 사전예방 원칙을 본격적으로 도입하여 예방의 측면을 강조하고 있다. 국제환경법 상 사전예방의 원칙은 각종 국제환경조약에 포함이 되어가면서 국제환경법의 공통적인 중요한 원칙으로 자리를 잡아가고 있다. ‘96의정서’는 제3조에서 ‘해양으로 유입된 폐기물이나 다른 물질이 유입과 영향에 인과관계를 증명하는 결정적인 증거가 없는 경우에도 유해한 결과를 발생시킬 우려가 있는 경우에는 적절한 예방수단’을 취해야 한다고 규정하고 있다.

 

이 조항을 엄격하게 적용하는 경우에는 각 당사국은 기본적으로 기존 런던협약의 이행차원에서 소극적으로 폐기물의 해양투기를 다루기 위한 국내 입법을 하고 있었다면 이제는 적극적으로 해양으로 유입되는 폐기물과 다른 물질에 대해서 전반적으로 해양환경에 대한 해로운 결과를 가져오지 않도록 관리하는 국내 입법 및 제도의 정비를 필요로 한다고 할 수 있다.

 

여기서 문제는 어느 정도의 사전예방을 요하는가 인데 이것은 국제법상 사전주의 원칙의 지위와도 관련이 있다. 사전주의 원칙은 과학적 불확실성 하에서 실재 환경문제가 발생하였을 때의 심각한 피해를 피하기 위해 정책적으로 미리 방지를 할 수 있는 근거를 마련하는 차원에서 도입되었다.

 

‘96의정서’와 같이 조약에 사전예방원칙이 규정된 경우에도 구체적으로 주권국가가 이 조약상 사전주의 원칙에 대한 위반 행위를 하지 않은 것으로 인정받기 위해서 구체적으로 어느 범위에서 어느 정도 구체적인 조치를 취해야 하는가는 폐기물의 해양투기를 규제하기 위한 런던협약 및 ‘96의정서’ 체제 전체의 취지 및 관련 국가들의 구체적인 실행 예를 바탕으로 귀납적으로 판단해야 할 문제라도 할 수 있다.

 

▲ 폐기물에 대한 해양투기 규제를 위한 국제적 노력이 런던협약과 ‘96의정서’를 통해서 점차 더 강화되고 있다.

폐기물의 해양투기를 보다 더 적극적으로 규제하기 위해서 ‘96의정서’는 사전예방원칙을 의정서 조문에 명시적으로 규정하였지만, 이규정을 근거로 하여 구체적인 주권국가 행위의 의무 부합여부를 판단하게 되는 경우 최소의 기준으로 작용할 가능성이 크다.

 

‘96의정서’의 또 다른 특징의 하나는 오염자 부담원칙을 강조하고 있다는 점이다. 동 의정서는 제3조에서 ‘오염자가 원칙적으로 오염의 비용을 부담해야 하는 원칙을 고려하여야 하며’라고 규정하면서 당사국이 이를 국내적으로 이행할 것을 촉구하는 규정을 두고 있다. 더욱이 동 의정서는 한 당사국 내에서 강화된 규제로 인해서 투기될 폐기물이 다른 국가로 이전되는 일이 없도록 해야 하는 것을 강조하고 있다.

 

오염자 부담원칙 역시 국제환경조약에서 많이 보이고 있지만 국제환경법 상 관습법으로 완전히 자리잡은 원칙으로 보기에는 여전히 이견들이 존재한다. 서구 선진국의 국내법상 사용되던 오염자 부담원칙이 1972년 OECD에 의해서 국제환경조약에 사용되기 시작하였으나, 아직까지 모든 주권국가가 오염자 부담원칙을 최소한 국제법상 확립된 원칙으로 받아들이지 않고 있다. 특히 중국과 같은 개발도상국의 경우 오염자 부담원칙에 대해서 국제환경법의 원칙으로 받아들이는 것에 대해서 지속적으로 반대 의사를 표명해오고 있다.

 

이런 점에서 보면 ‘96의정서’에 규정된 오염자 부담원칙은 국제법상 보편성을 갖는 국제관습법의 성문화라기보다는 조약상의 의무로서 성격을 갖는다고 보아야 한다. 이 경우 해당 조항에서 ‘어느 정도로 의무부담을 하고 있는가?’라는 것이 문제가 될 것이다. 이 점에서 본 조항을 오염자 부담원칙의 적용이 매우 완화된 형태로 적용될 소지를 보이고 있다.

 

해양배출 규제지역 확대 

기존 런던협약은 그 대상 지역이 내수를 포함하지 않았으나 ‘96의정서’는 내해를 적용범위에 포함시키고 있다. 런던협약 상 해양이란 내수를 제외한 모든 수역을 의미하였으나, 1996 의정서에서는 국가의 내해를 제외한 그 해저와 하층토를 포함한 모든 수역을 의미하는 것으로 규정하면서 별도로 제7조에서 내해에 관한 규정을 두어서 런던협약에 비하여 규제대상 지역을 확대하였다. 내수에서 투기 및 소각을 하는 경우 본 의정서 규정이나 그 외 효과적인 규제조치를 취할 수 있도록 하고 있다. 아울러서 내해에서 이행, 준수, 집행 등에 관한 법적 지도적 기구들을 국제해사기구에 보고할 의무를 지우고 있다.

 

▲ 정부는 「해양오염방지법」 시행규칙을 개정, 지난 5월 22일부터 건설공사 오니와 하수도 준설물질의 해양투기를 금지하고 있으며, 정수공사 오니는 2007년부터, 하수 오니와 축산폐수 오니 등은 2012년부터 전면 금지시기로 했다.

UN 해양법협약에 따르면 영해는 기선을 기점으로 12해리를 넘지 않는 수역을 의미하고, 주권국가의 육지영토와 기선 사이의 수역은 내수로 구분되기 때문에 군도 등 직선 기선을 사용하는 국가의 경우 육지에서 가까운 해역에서 집중적으로 폐기를 투기하는 경우가 많았는데 이러한 행위에 대해서도 규제가 가능하게 되었다는 것은 커다란 진전이라고 할 수 있다.

 

런던협약 그리고 특히 더욱 강화된 해양 투기 규제 제도를 도입한 ‘96의정서’의 발효를 계기로 우리나라에서도 이에 대한 입법적, 제도적 정비를 할 필요가 있다. 이를 위해서는 먼저 국제법이 국내법에 적용되기 위한 이론적인 논의를 이해하고, 이러한 이론적인 틀 위에서 우리나라 국내 헌법은 어떻게 이 문제를 해결하고 있는가를 볼 필요가 있다. 그리고 ‘96의정서’의 발효로 인해 추후 우리나라에서 ‘96의정서’를 비준하면서 기준 런던협정에 의해서 규율되던 우리나라 해양 투기 관련 법 제도를 어떻게 개선하여야 하는가를 구체적으로 볼 필요가 있다. 이러한 우리나라의 구체적인 입법적, 제도적 대응이 이뤄지지 않는다면 국제공동체 사회에서 런던협약과 특히 ‘96의정서’ 상의 의무이행 위반에 대한 책임을 부담하는 등 불이익이 발생할 수 있다.

 

국제공동체 사회를 규율하는 규범으로서 그것이 조약이든, 관습법이든, 법의 일반원칙이든 국제법은 국내공동체 사회를 규율하는 규범으로서 성문법과 불문법을 아우르는 국내법 질서와 어떠한 관계를 갖고 있는가를 규명하는 것은 매우 어렵고도 중요한 작업이다. 대개의 경우 구체적인 상황에서 국가가 국내법 부재 등을 이유로 하여 국가의 의무를 이행하지 못하였을 경우에만 국가의 국제법 위반을 구성하게 된다. 예컨대 ‘96의정서’에서 당사국에게 부과하는 조약상 의무 위반은 일반적으로 당사국의 해당 국내 입법이나 정책의 부재로 발생하는 것이 아니라 특정 조항의 구체적인 적용 상황에서 비로소 문제가 되는 것이다.

 

국제법과 국내법의 관계에 대한 이론적인 논의와는 별도로 각국의 국내법 질서에서 국제법을 어떻게 다루고 있는가는 또 다른 어려운 문제이다. 기본적으로 이 문제는 각 주권국가 내부의 헌법 질서에 관한 문제로서 기본적으로 각 국가마다 매우 다양한 형태를 띠고 있다.

 

■ 미 국  미국에서 국제법의 국내적 지위에 관하여서는 연방헌법 제6조 2항에서 ‘이 헌법, 또는 이 헌법을 실행하여 제정된 미합중국의 법률이나 미국의 권능에 의하여 체결된 또는 장래에 체결될 모든 조약은 이 국가의 최고법이다. 각 주의 재판관은 그 주의 헌법이나 법률에 반대규정이 있더라고 이들의 구속을 받는다’라고 되어 있다.

 

이러한 헌법 규정에도 불구하고 미국 국내의 실재는 다르다. 조약 기초자들의 의도를 판단하여 조약규정의 이행입법의 도움이 없이 시행되고 제정법의 힘과 효력을 갖도록 한 경우라면 사후 의회의 통제를 받지 않고 신속하게 미국법으로서 연방법률과 동일한 지위를 갖고 국내에서 적용된다. 헌법상 의회의 배타적 권한에 놓여 있는 사항이라고 판단되는 경우라면 비자기집행 조약으로서 의회의 이행입법을 필요로 한다고 보아야 할 것이다. 이와 함께 미국에서는 대통령이 조약 체결 시 상원의 동의가 필요하지 않은 것을 행정부 협정이라고 하는데, 이 경우 미국 내에서 지위는 최소한 주 헌법과 법률에 우선하는 것으로 본다. 국제관습법의 경우에는 조약이 없거나 통제적 성격의 행정부 혹은 입법부의 행위 혹은 사법적 결정이 없는 경우에는 자기집행적 효과를 가지나 미국 국내법 질서와 충돌하는 경우에는 최소한 미국 국내에서 적용되기는 어렵다.

 

■ 영 국  영국의 경우에는 국제법과 국내법의 관계에서 2원론에 충실한 경우로서 국제법이 국내에서 적용되기 위해서는 영국 국내법으로 변형(transformation)이 필요하다. 영국시민의 권리·의무에 영향을 미치는 조약, 영국정부에게 재정적 부담을 초래하는 조약, 판례법이나 의회 제정법의 변경을 요하는 조약 등의 경우에는 반드시 국내 이행입법이 제정되어야만 한다. 즉, 영국에서는 ‘조약체결이 행정부의 행위인 반면, 그 의무 이행이 기존 국내법의 변경을 수반하는 경우 입법부의 행위를 요구한다는 규칙이 잘 확립되어 있다. 「그리고」 일부 다른 국가들과는 달리 적법하게 비준된 조약규정은 「영국 내에서」 조약 그 자체만의 효력을 갖지 못하는…’것으로 본다.

 

조약과는 달리 관습법의 경우에는 일정한 제약이 있는 경우를 제외하고는 수용이론에 따라서 국제관습법은 완전히 영국법의 일부로서 인정되고 있다. 하지만 실재 관행은 국내법원 판사들의 국제법에 대한 이해의 부족으로 국제관습법의 주요 증거로서 영국 판례에 의존하는 결과 변형이론에 가깝다고 할 수 있다.

 

■ 한 국  우리나라의 경우 이 문제에 대해서 헌법 제6조에서 ‘헌법에 의하여 체결·공포된 조약과 일반적으로 승인된 국제법규는 국내법과 같은 효력을 가진다’라고 규정하고 있다. 이 규정에 대해서 일반적으로 국제법과 국내법에 대해서 일원론의 입장에 서있는 것으로 이해되고 있다. 조약의 경우에는 헌법 부칙 제5조와 함께 해석을 하면 조약은 법률과 동위에 있다고 해석이 가능하다. 그러나 국제조약을 일률적으로 하는 런던협약 및 ‘96의정서’와 같은 경우 이와 충돌하는 국내법의 제정을 통해서 국내에서 국제조약의 적용을 어렵게 하는 경우가 발생할 수 있다. 이 경우 위에서 살핀 바와 같이 이로 인해서 구체적인 경우에 따라서는 우리나라가 국제조약 상 의무 불이행에 대한 책임을 부담할 가능성도 발생한다.

 

이러한 경우의 발생을 피하기 위해서는 조약의 종류를 구분하여 국제법률과 같은 성격을 갖는 소위 입법적 조약 (law-making treaty)은 법률에 우선하고, 이와는 달리 계약적인 성격을 갖는 조약의 경우에는 법률과 같은 순위에 두자는 입장은 설득력이 있다. 이 경우 계약적인 성격을 갖는 조약의 경우에는 법률 상호간의 효력에 관한 원칙들(후법 우선의 원칙, 특별법 우선의 원칙 등)에 의해서 우선 순위가 결정되게 된다.

 

투기 규제대상·범위 확대해야

폐기물에 대한 해양투기 규제를 위한 국제적 노력이 런던협약과 1996 의정서를 통해서 점차 더 강화되고 있다. 런던협약은 이미 우리나라가 당사국으로서 그 효력이 국내에 미쳐서 그동안 국내 입법 노력을 통해서 조약상 의무 준수를 위한 노력을 해 왔다. 올해 발효가 된 ‘96의정서’에 대해서 우리나라가 곧 비준을 하게 되면 강화된 폐기물 해양투기에 대한 국제적 기준에 다시 국내 입법을 일치시킬 필요가 생긴다. 앞에서는 기본적으로 ‘96의정서’가 어떻게 런던협약에 비하여 규제가 강화되었는가를 살펴보았는데, 좀더 구체적으로 향후 입법 과제에 대해서 살펴볼 필요도 있다.

 

첫째, 사전예방원칙과 부담원칙 도입이 필요하다. 앞에서 살핀 것과 같이 ‘96의정서’의 중요한 특징의 하나는 사전예방 원칙과 오염자 부담원칙을 강조하고 있는 것이다. 비록 이 원칙들을 근거로 일반적인 문제로서 우리나라의 국제조약 의무 이행 위반을 주장하는 데는 실재로 다소 어려움이 있을 수 있다고 하더라고 우리나라의 법 제도를 이 원칙에 부합하도록 노력을 하는 것은 필요하다. 더욱이 ‘96의정서’의 구체적인 조항 상의 의무와 관련된 문제가 제기되는 경우 이 원칙들과 함께 논의될 소지가 크기 때문에 그 필요성은 더욱 크다고 할 수 있다.

 

따라서 「해양오염방지법」 등 해양오염 방지에 관한 국내 입법에 사전예방 원칙과 오염자 부담 원칙에 대한 명문 규정을 두는 것이 바람직할 것이다. 이러한 점에서 현재 정부가 검토하고 있는 개선안에서 사전예방 원칙에 대한 검토가 이뤄지고 있는 것은 바람직하다고 할 수 있다.

올해 마련된 해양폐기물 배출 종합대책을 비롯하여 폐기물 해양배출신청, 폐기물 특성 분석, 해양배출 이외 대체방안 검토, 해양배출 처리기준 등이 사전예방 원칙의 일반적인 규정 도입과 함께 우리나라 사전예방 원칙에 기한 제도들의 예로서 고려될 수 있을 것이다.

 

오염자부담 원칙의 경우 일반 환경보호 제도 차원에서 환경개선부담금 제도 등이 우리나라에 도입되어 왔다. ‘96의정서’에서 강조하고 있는 오염자 부담원칙을 반영하기 위해서는 해양투기 관련법에도 오염자 부담원칙에 관한 일반적인 규정 및 이를 이행하기 위한 구체적인 제도에 관한 명문규정을 마련하고 환경개선부담금 제도의 개선도 필요하다. 이러한 맥락에서 환경개선부담금의 효율을 올리고자 하는 현재의 정부노력은 타당한 면이 있다.

 

둘째, 산업폐기물에 대한 규제가 강화되어야 한다. ‘96의정서’는 허용되는 품목 이외에는 원칙적으로 투기를 금하는 방식을 도입함으로써 많은 투기 허용물질들이 향후에는 금지물질이 되게 되었다. 이러한 국제사회의 동향에 따라서 우리나라에서도 그간 대비를 해왔으나, 이제‘96의정서’ 상에서 허용되는 품목에 한해 제한적으로 해양투기를 하도록 관련 법규를 재정비하는 것이 필요하다. 예컨대 「해양오염방지법」 시행규칙 제35조에 따른 해양배출 가능 폐기물 품목에 대한 재검토가 필요하다. 

 

이러한 맥락에서 최근 정부는 건설공사 오니와 하수도 준설물질의 해양투기를 금지하고, 정수공사 오니는 2007년부터, 적토는 2016년부터 해양투기가 금지되고, 2002년 이후 해양투기가 금지되었던 폐산 및 폐알카리가 「해양오염방지법」 시행규칙 개정에서 삭제된 것은 바람직하다.

 

산업폐기물의 해양투기 규제에 대해서는 범지구적인 조약인 런던협약 및 ‘96의정서’와 함께 지역협정들도 강력하게 규제하고 있다. 특히 ‘오슬로협약’과 ‘OSPAR협약’의 경우는 강력한 폐기물 해양 투기 규제를 규정하여 런던협약 및 1996 의정서의 규제 원칙 발전에 큰 영향을 주고 있다.

 

따라서 우리 정부 입장에서는 현재 국제사회의 전반적인 동향에 따라서 법제도 정비 시 폐기물 해양투기에 관한 선도적인 국내법 체계를 마련함으로써 폐기물 해양투기에 대한 적극적인 대응과 함께 향후 국제사회의 논의에서 선도적인 위치를 점할 수 있도록 차제에 좀더 전반적이고 효과적인 규제 법 체제를 구축하는 것이 요청된다.

 

셋째, 규제 대상과 범위를 확장해야 한다. 현재 「해양오염방지법」 등에서는 선박에 의한 투기를 규제하고 있으나, 이제는 항공기를 포함하여 모든 유형의 수상 또는 공중운송장치를 통한 투기 문제를 일률적으로 다룰 수 있도록 법제도가 정비될 필요가 있다. 또한 폐기물의 투기와 아울러 ‘96의정서’에서는 해상소각의 경우도 강력하게 규제하고 있다는 점에서 이에 대한 대비도 필요하다.

 

마지막으로 지역 협력체제 구축을 고려해야 한다. ‘96의정서’는 특정 지역 내의 해양환경 보호에 공통적인 이해를 가진 당사국들이 지역특성을 고려하여 지역협정 체결을 포함하여 지역협력을 증진하도록 노력할 것을 요청하고 있다. 폐기물의 해양투기라는 지구사회의 공통적인 문제에 대한 대응은 지역별로 특성을 반영하여 지역 내 국가가 협력한다면 가장 효과적으로 해결될 수 있음은 물론이다.

 

비록 지역협력 체제 구축이 우리나라를 포함한 동북아시아 국가들에 대해서 협력 체제 구축을 하지 않는 경우 제재가 가하여 지는 직접적인 효과는 없다고 하더라도 국내 법제도의 정비와 함께 지역 협력체제 구축을 위해 노력하는 것도 중요하다.

 

이를 위해서는 새로이 지역 협력체제 구축을 논의할 수도 있겠으나, ‘북서태평양 실천계획(NOWPAP)’ 등 기존의 지역 해양환경보호 협력체가 이미 구축되어 있으므로 이를 이용하여 폐기물 해양투기에 공동으로 대처하기 위한 지역 협력 체제 구축을 위해 노력하는 것이 필요하다.