| [일본] 수도사업자의 현황과 과제
□ 개요
- 일본정책투자은행에서는, 일본 수도사업자의 현황과 경영 과제에 대해 파악하고, 수도사업의 지속적 경영 실현을 위한 개선책 등의 제언을 할 목적으로 본 조사를 실시하였음.
□ 일본 수도사업의 현황
○ 일본의 수도사업 개요
- 일본의 수도 보급률은 1957년(보급률 41%)의 수도법 제정 이후, 일본 경제의 발전과 함께 급속히 보급이 진전해 1970년에는 80%를 초과, 2012년도 말 현재의 수도 보급률은 97.7%가 되고 있음.
- 일본의 수도사업자(급수인구 101명 이상)는, 2012년도 말 시점에서 2,123 사업자로, 이 중 상수도사업은 1,354사업자, 급수인구 5,000명 이하의 간인수도사업은 769사업자임. 수도사업은 「원칙적으로 시정촌(市町村)이 경영하는 것」(수도법 제6조)으로 규정되고 있어, 지방공공단체 내부에서 지방공영기업을 설립해 독립채산을 전제로 한 특별회계에서 경영되고 있음.
- 설비에 대해 개관하면, 급수인구는 2010년을 정점으로 감소로 전환하고 있으며 배수능력도 2003년이 정점임. 수도사업자는 경영합리화를 위해 인원삭감을 추진하고 있으며 직원 수도 대폭 감소하고 있음. 배수량에 대한 유수수량(요금징수의 대상이 되는 수량)의 비율인 유수율(有收率)은 92.3%로, 높은 유수율은 일본의 특징임.
- 법 적용 기업의 손익 상황을 보면, 요금 수입의 정점은 2002년도이며, 그 이후 감소가 계속되고 있음. 수도사업은 전형적인 장치산업으로, 비용의 대부분을 인건비, 감가상각비 등 고정비가 점함. 경상손익은 매 분기 2,500억 엔 정도의 이익을 확보하고 있으나, 감수로 인한 감익을 직원급여비의 삭감, 부채 압축 및 금리 저하 등으로 인한 지불 이자의 감소 등 비용 삭감을 통해 커버하고 있음.
- 2012년도의 재정 상태를 보면, 총 자산 31조 8,682억 엔 중, 81%에 상당하는 25조 8,051억 엔을 유형고정자산이 점해, 전형적인 장치산업임을 알 수 있음. 장기차입금에 해당하는 차입자본금은 8조 4,212억 엔임.
○ 수도사업자의 경영과제
ㅇ (과제 1) 급수인구의 감소, (과제 2) 물 사용량의 감소
- 일본의 인구는 2008년도에 1억 2,929만 명으로 정점에 달하였고, 그 이후 감소로 전환하고 있음. 급수인구는 2010년도에 1억 2,492만 명으로 과거 최고에 달하였고 그 이후 감소로 전환하고 있음.
- 이와 함께 절수의식의 고조, 절수형 가전제품의 보급률로 인해 1인 1일당 물 사용량도 감소하고 있음.
- 그 결과, 연간 총 유수수량이 감소해 수도사업자의 요금 수입은 감소하고 있음. 유수수량의 감소에 따른 요금 수입의 감수(減收)는 요금 인상으로 연결될 가능성이 높음.
ㅇ (과제 3) 채무 동향
- 2012년도 말 현재, 수도사업(법 적용 기업)은 합계 8조 4,218억 엔의 유지자부채를 안고 있음. 이는 요금 수입(2조 7,065억 엔)의 3배 이상으로, 캐시플로의 7.9배임. 다만, 수도사업자는 공영기업으로 공조공과 등의 부담이 없는 점에 유의할 필요가 있음.
- 현재의 유이자부채의 수준은 그다지 높지 않지만 향후에는 요금 인상을 하지 않는 한 요금 수입의 감소가 지속되는 점, 설비 노후화로 인한 유지갱신 투자와 급배수관·정수장 등의 내진화 투자가 필요한 점을 감안하면, 단순히 현재의 유이자부채의 수준을 토대로 향후 전망을 낙관시할 수는 없음.
ㅇ (과제 4) 요금격차
- 수도요금은 지자체별로 총괄원가방식으로 결정되는 점, 요금체계도 지자체별로 다른 점 등으로 인해, 공급단가에서 비교해 봐도 가장 공급단가가 낮은 야마나시현 후지카와구치코마치에서 가장 공급단가가 높은 군마현 나가노하라마치까지 14배 이상의 격차가 있음. 사업자간 요금격차는 수도이용자의 공평성에 반함과 동시에 사업통합 등 수도광역화의 장애가 되고 있음.
ㅇ (과제 5) 설비의 노후화·갱신 수요
- 일본의 수도 투자액은 2009년도에 연간 약 9,800억 엔임. 경년으로 보면, 1970년대에 최초의 투자의 정점이 있었고, 1990년대에 경기대책에 따른 공공투자 증가에 따라 제2의 투자의 정점이 있었음.
- 향후, 이들 과거에 투자를 실시한 설비가 노후화됨에 따라 후생노동성의 추산으로는 현재 자산에 대한 2050년도까지의 갱신투자 수요는 59조 엔에 달하며, 만약 법정 내용연수의 1.25배의 연수로 갱신을 실시한 경우, 2046년부터 2050년에 갱신투자는 연간 1조 4,142억 엔에 달할 것으로 예측되고 있음.
- 향후에는 급수량의 감소에 입각해, 갱신하는 설비의 선별, 타 수도사업자와의 설비의 공용 등이 요망됨.
ㅇ (과제 6) 내진화 투자
- 2013년도 말 현재의 기간관로의 내진화 적합률은 34.1%에 그침. 수도시설의 내진화 추진을 위해서는 장기에 걸치는 계획적인 대책이 필요한데, 특히 중소규모 수도사업자에서 내진화에 대한 대책이 지연되고 있어, 향후 대규모 투자가 필요한 상황에 있음.
ㅇ (과제 7) 직원의 고령화
- 기술계 직원을 연령별로 보면, 50세 이상 직원의 비율이 약 40%를 점하는 반면, 20대 직원은 10%정도에 불과함. 향후, 50세 이상의 직원이 정년퇴직을 맞기 때문에 인원부족 및 기술 승계가 문제가 되고 있음. 이들 문제는 인구규모가 작은 사업자일수록 더 현저한 경향에 있음.
ㅇ (과제 8) 경영에서의 거버넌스의 차이
- 동(同)규모의 수도사업자들 사이에서도 경영의 의지결정에 종사하는 인수 및 경영체제, 경영방침 등 거버넌스에 차이가 있어, 수도사업자의 손익 상황, 재무상태, 유지갱신투자·내진화 투자의 방침, 결국에는 요금수준에 영향을 미치는 것으로 보임.
○ 수도광역화
- 후생노동성은 2004년 「수도비전」을 책정하고 급수인구의 감소·갱신 수요의 증가와 같은 환경 하에서 물 수급의 균형 및 시설 정비 수준의 평준화를 꾀하는 목적에서, 수도광역화 추진을 주요 정책으로 채택하였음.
- 2013년에 책정된 「신(新)수도비전」에서는 연계형태에 구애되지 않는 다양한 형태의 광역연계를 지향하며 관계자에 의한 단계적인 검토·연계에 의한 「발전적 광역화」가 채택되고 있음.
○ 민간 경영기법의 활용 (PPP)
- 일본 수도사업의 민간에의 업무위탁(종래형 업무위탁)은 야간이나 휴일의 정수장 운전관리 등의 보조적 업무로부터 시작되어 현재는 대부분의 사업자가 일정한 형태로 업무위탁을 실시하고 있음. 또, 제도 면에서는 PFI법의 시행(1999년), 수도법 개정에 다른 제3자위탁의 제도화(2001년), PFI법 개정으로 인한 컨세션방식의 도입(2011년) 등 법적기준이 정비되어 왔음. 일본의 수도사업에서 PFI의 도입사례는 11건이 있으며 1사업에서 도입 예정이 있음.
- 일본의 수도사업에서 컨세션의 도입사례는 아직 없지만, 하마마츠시, 오사카시 등에서 검토되고 있음. 오사카시는 2014년 4월에 「수도사업 민영화 기본방침」에셔, 컨세션방식에 의한 민영화안(案)을 공표하였음.
□ 수도사업자의 경영 분석
○ 급수인구별
- 급수인구별로 보면, 수도사업에서의 순전한 손익인 「급수손익」(급수수익-급수원가)은, 대체로 급수인구가 5만 명을 밑돌면 적자가 되는 점, 급수인구가 5만 명을 밑돌면 타 회계보조금·부담금 등의 비율이 증가하는 점 등에서, 대체로 급수인구 5만 명이 수도사업을 단독으로 경영하는데 있어서의 규모적인 지표가 됨을 분석하였음.
○ 주요 수원(水源)별
- 또, 주요 수원별로 보면, 」「수수(受水)」를 주요 수원으로 하는 말단 급수사업자의 경영이익률이 5.5%로 낮은 수준에 그치는 반면, 용수공급사업자의 경영이익률은 11.9%로 높은 수준에 있어, 책임공급제가 채용되는 경우가 많은 용수공급계약 등이 양자의 이익수준에 영향을 미칠 가능성이 높을 것이라는 결론에 이르렀음.
○ 급수인구의 감소가 수도사업 경영에 미치는 영향
- 2007년도부터 2012년도까지 5년간에 급수인구가 증가 또는 -5% 이내의 감소에 그친 수도사업자 중에서 수도요금 인상을 실시한 사업자는 각각 17.8%에 그친 반면, 급수인구가 -5% 이상 감소한 사업자 중 51.1%의 사업자가 요금 인상을 실시하고 있음. 인구의 감소는 고정비 부담의 증대, 이익률 저하를 초래, 이것이 요금 인상이라는 형태로 주민에 영향을 미치고 있음을 알 수 있음.
○ 결론
- 이상과 같이 급수인구의 감소로 인해 특히 지방의 중소규모 사업자를 중심으로 경영의 기본적인 재검토가 필요하지만, 현재는 수도요금 격차를 비롯한 지역간 격차가 더욱 확대될 우려가 있음. 이에 대한 대책으로 민간사업자의 유효 활용과 고도의 노하우를 보유한 대규모 수도사업자의 활용 등을 통해 지방의 중소규모 사업자의 광역화를 추진하는 기법의 확립이 기대되는 상황에 있음.
□ 수도사업의 지속적 경영 실현을 위한 조사 (수도광역화를 중심으로)
○ 조사 개요
- 제2편의 수도사업자의 경영 상황의 거시 분석 결과를 토대로, 일본정책투자은행은 수도사업의 지속적 경영 실현을 위한 제언을 하기 위해 실제로 수도사업의 광역화를 실현한 사례 등의 케이스 스터디를 중심으로 조사를 진행하였음.
○ 광역화의 메리트
ㅇ 시설 정비·운용에서의 메리트로는, ①광역화에 의한 시설의 통폐합 실현, ②지금까지의 시정촌역을 뛰어 넘어 원수(原水) 및 배수의 상호융통 등을 검토함으로써, 수원(水源)에서 급수에 이르기까지의 수도시스템의 발본적인 재구축을 꾀하는 점, ③(①② 실현의 결과로) 향후의 유지갱신 투자의 효율적인 실현·재원 확보가 가능해지는 점 등을 꼽을 수 있음. 광역화에 의한 메리트는 다양하지만, 시설 정비·운영에서의 메리트가 가장 효과가 클 것으로 보임.
ㅇ 경영효율화에 의한 메리트로는, ①중복부문의 통폐합과 스케일메리트에 의한 운영경비 삭감과 ②광역화를 계기로 한 민간사업자의 활용 등의 확대에 의한 경영효율화를 들 수 있음.
ㅇ 사업운영에서의 메리트로는, ①사업자간 노하우 공유, ②수질 개선, ③관리체제 강화, 긴급시 체제의 강화를 들 수 있음.
○ 광역화 실현을 위한 장벽
ㅇ 이상과 같이 광역화의 메리트는 크지만, 그 실현을 위해서는 여러 장벽이 있음. 광역화 실현을 위한 장애로는, (1)지리적인 장벽, (2)지역간 격차, (3) 사업자간 또는 관계자간의 조정의 곤란함으로 분류됨.
- (1)지리적인 장벽으로는, ①수원(水源)이나 정수장의 표고와 같은 지리적 조건으로 인한 제약, ②유역이 다른 사업자간의 사업통합이 거론됨.
- (2)지역간 격차는, 구체적으로는 ①요금격차, ②재정상황의 격차, ③시설정비수준의 격차 등을 들 수 있음.
- (3) 사업자간 또는 관계자간 조정의 곤란함에 관해서는, ①사업자간 의견 조정, ②도도부현의 조정능력 부족, ③자사 단독경영(자전주의)에 구속되는 사업자의 존재, ④의회·주민 이해의 결여를 들 수 있음.
○ 광역화에 따른 경제효과 분석
- 광역화를 실현 또는 계획한 사안에서의 광역화 사업계획 등을 분석한 결과를 개관하면, 투자총액은 광역화에 의한 통폐합 등의 실시로 인해 단·중기적으로는 증가하지만, 장기적으로는 삭감되는 케이스가 많음. 또, 광영화에 따른 투자총액·유이자부채의 삭감으로 인해 감가상각비·지불 이자가 삭감됨.
- 감가상각비, 지불 이자와 더불어 인건비 등 운영경비의 삭감이 달성되는데, 이는 ①시설 및 중복부문 등의 통폐합과 스케일메리트의 실현 등으로 인한 운영경비의 삭감과, ②광역화를 계기로 한 민간사업자의 활용 등의 확대에 따른 운영경비의 삭감으로 분류할 수 있음. 실제의 광역화의 케이스를 분석하면, ②민간사업자의 활용 등의 확대에 따른 운영경비의 삭감효과 쪽이 ①시설 및 중복부문 등의 통폐합과 스케일메리트의 실현으로 인한 운영경비 삭감효과보다 큰 케이스가 많음.
□ 수도광역화 실현을 위한 대책
○ 국가·현(縣)이 대처해야 할 과제 및 방책
ㅇ 지역간 격차 축소의 관점
- 수도요금 격차의 축소와 재분배 시스템 구축
- 수도요금 산출기준의 통일
○ 사업자가 대처해야 할 과제 및 방책
ㅇ 광역화 검토
- 광역화의 메리트 확인
- 용수(현(縣))을 중심으로 수직통합
- 같은 유역 내에서의 사업 통합
ㅇ 법적인 구조
- 기존의 일부 사무조합(기업단) 등의 활용
- 사무의 위탁, 사무의 대체 집행의 활용
ㅇ 효과의 최대화
- 민간사업자의 활용
- 용수 = 말단의 부담의 재검토
ㅇ 원활한 광역화 실현
- 탑다운, 바텁업의 접근
- 키퍼슨의 존재
- 유연한 프로세스, 시스템의 채용
- 직원의 파견·전직
□ 효율적이고 지속 가능한 수도시스템 구축 실현을 위한 대책
○ 민간사업자 등의 효율적 활용 (PPP·PFI의 추진)
- 인구 감소, 지자체의 재정 제약과 같은 환경 하에서 수도사업자가 직면한 문제점(과제)을 해결하고 지속적인 수도사업을 구축하기 위해서는 광역화와 병행해, 경우에 따라서는 미리 민간사업자 등의 효율적 활용(PPP·PFI의 활용)을 추진하는 것이 필요함.
- 한편, 광역화에 의한 규모의 확대를 통해 민간사업자 측이 수도업무를 위탁하기 쉬어지는 경우도 있어, 광역화와 민간사업자 등의 효율적 활용을 양륜으로 하여 추진하는 것이 가장 효과적인 경영효율화 실현으로 이어질 것으로 보임.
○ 영국(잉글랜드·웨일스) Ofwat(The Office of Water Services) 등의 세계의 광역화, 민간사업자의 활용 등의 선진사례를 배우는 것
- 영국에서는 1973년에 10개의 광역적인 유역관리국의 설립을 통해 광역화가 실현된 후, 1989년에 민영화되었음. 민영화 시, 경제적인 규제당국으로 설립된 것이 상하수도서비스국(Ofwat)임.
- 영국(잉글랜드·웨일스)의 수도사업 개혁에서는 1989년의 민영화의 영향도 물론이지만, 1973년의 광역적인 유역관리국의 설립(광역화)의 영향이 컸다는 견해도 있어, 일본 수도사업의 경영효율화를 꾀하는데 있어서도 본 보고서에서 지적한 대로, 민간사업자 등의 활용(PPP·PFI의 추진) 뿐만 아니라, 수도사업의 광역화를 추진해 나갈 필요가 있을 것으로 보임.
※자료출처 및 원본바로가기 : 일본정책투자은행
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